Consultation publique portant sur l’encadrement de l’avenir énergétique du Québec (in French only)

Brief submitted by the MEI as part of the Public consultation on Quebec’s energy future

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Le gouvernement du Québec a lancé des consultations publiques afin d’entamer une réflexion sur l’encadrement du secteur énergétique de la province. La fin des surplus anticipée d’ici 2027 compte tenu des approvisionnements actuels et la nécessité d’augmenter les approvisionnements de 100 TWh – l’équivalent d’un demi-Hydro-Québec – d’ici 2050 constituent des défis de taille pour la société d’État(1).

Confronté aux exigences de l’électrification massive de l’économie qu’il a lui-même ordonné et à la fin des surplus d’électricité, le gouvernement du Québec sollicite(2) différentes perspectives concernant l’équilibre entre l’offre et la demande ainsi que la tarification et la gouvernance de l’énergie au Québec.

L’Institut économique de Montréal a publié de nombreuses études(3) à propos du secteur de l’énergie au Québec au cours des 25 dernières années. Celles-ci ont traité notamment – mais pas exclusivement – de la libéralisation du secteur de l’électricité, de la privatisation d’Hydro-Québec, de la hausse des tarifs d’électricité pour refléter le coût du marché, du maintien du gaz naturel dans le bouquet énergétique du Québec et du développement de cette filière.

Les défis énergétiques auxquels le Québec fait face nécessitent des changements législatifs et réglementaires. Le cadre réglementaire devra faire preuve de davantage de souplesse pour permettre la contribution des producteurs privés. Une révision des tarifs de l’électricité devra également être opérée afin d’assurer une optimisation des ressources actuelles. Enfin, le gaz naturel est une ressource essentielle pour la transition énergétique et devra être maintenu dans le bouquet énergétique du Québec, tout en permettant l’exploitation de la ressource.

Ouvrir davantage le secteur de l’électricité à la concurrence

Les besoins croissants en électricité pour assurer le développement économique de la province posent un défi de taille pour Hydro-Québec. En effet, la capacité de puissance résiduelle pour brancher les projets de développement économique ne s’élève qu’à 1000 MW, alors que les projets considérés en nécessiteraient 10 000 MW. Qui plus est, l’ensemble des projets soumis au ministère de l’Économie, l’Innovation et de l’Énergie comptent pour environ 21 000 MW (voir la Figure 1)(4).

Pour répondre à la demande en électricité des entreprises, le gouvernement doit permettre une contribution accrue des producteurs indépendants. En effet, le cadre réglementaire actuel ne permet pas pour le moment à des producteurs privés de fournir de l’électricité à un entrepreneur ayant un projet de développement économique(5).

Du même coup, les décideurs politiques doivent envisager de permettre la construction d’un réseau de distribution indépendant en circuit court(6) afin d’éviter qu’Hydro-Québec, par son manque de capacité de puissance ou d’installation de distribution, n’agisse comme un frein au développement économique. L’accès au réseau de distribution, moyennant des ententes, doit également être considéré par le gouvernement, afin de permettre aux entrepreneurs indépendants d’alimenter les projets s’étant vu refuser le branchement par le gouvernement et Hydro-Québec.

Le gouvernement a d’ailleurs abaissé le seuil minimal de puissance à partir duquel il se permet d’utiliser un droit de veto sur l’autorisation d’un projet, le faisant passer de 50MW à 5MW aujourd’hui. Il s’agissait d’une demande de la société d’État(7). Cette modification est un aveu de la faible capacité de puissance résiduelle de la société d’État et illustre la nécessité de faire intervenir davantage les producteurs privés. D’autant plus que les entrepreneurs qui se sont vu refuser leur projet n’ont aucune solution de rechange pour mener celui-ci à bien au Québec, freinant alors les possibilités de développement économique de la province.

Dans d’autres régions du monde, les décideurs publics ont compris l’importance d’une contribution accrue des producteurs indépendants dans l’alimentation énergétique. C’est le cas par exemple en Ohio, où Innergex, une entreprise longueuilloise du secteur énergétique, alimente une usine d’Amazon à l’aide d’un parc de plus de 600 000 panneaux photovoltaïques, pour un total de 200 MW(8).

• Recommandation 1 : Permettre aux producteurs privés d’approvisionner directement des entreprises proposant un projet de développement économique.
• Recommandation 2 : Rendre le réseau de distribution d’Hydro-Québec accessible aux producteurs privés par des ententes et libéraliser la distribution d’électricité.

Un plafond de 50 MW pour les barrages hydroélectriques à éliminer

Afin d’accroître ses approvisionnements en électricité, Hydro-Québec a fréquemment recours à des appels d’offres auprès d’entrepreneurs. Toutefois, le cadre réglementaire actuel ne permet pas aux entrepreneurs de participer à ces appels d’offres visant à approvisionner la société d’État si le barrage proposé a une capacité de puissance supérieure à 50 MW(9). Certains projets de moyenne envergure ont le potentiel d’être développés, notamment par le secteur privé(10).

Les besoins grandissants en matière d’approvisionnement nécessitent une révision de ce plafond, afin de permettre l’implication du secteur entrepreneurial. Le retrait de ce plafond permettrait aussi une potentielle implication d’entreprises des Premières Nations, favorisant ainsi une réconciliation sur le plan économique.

Le cas du réservoir Kipawa

Le projet Onimiki de deux mini-centrales en Abitibi-Témiscamingue totalisant 42 MW est un projet de partenariat économique entre des communautés des Premières Nations et la MRC Témiscamingue(11). Le plafond de 50 MW pour les ouvrages hydroélectriques non détenus par Hydro-Québec visant à approvisionner la société d’État restreint la capacité de puissance. En effet, une analyse réalisée en 2011 a notamment établi que le potentiel des centrales s’élevait plutôt à 70 MW dans ce secteur(12). Sans possibilité de vendre à Hydro-Québec due à la réglementation et sans possibilité de vendre à quiconque outre la société d’État, il serait pratiquement impossible de rentabiliser une centrale d’une telle envergure pour les entrepreneurs indépendants.

En somme, davantage de projets hydroélectriques potentiels sont impossibles à rentabiliser, et donc à construire par des entrepreneurs, étant donné la réglementation actuelle.

• Recommandation 3 : Abroger le Règlement sur la capacité maximale de production visée dans un programme d’achat d’électricité pour des petites centrales hydroélectriques.

Un juste prix pour optimiser l’utilisation de la ressource

L’ajustement des tarifs d’électricité – pour tous les clients : résidentiels, commerciaux et industriels – est une nécessité afin d’optimiser l’utilisation de l’électricité(13).

Plus que jamais, la politique de bas tarifs de l’électricité au Québec doit être revue étant donné la nécessité d’utiliser de manière optimale la ressource et d’encourager de nouveaux projets de production d’électricité. Cette politique profite aussi davantage aux personnes plus aisées qui possèdent de grandes maisons ou des spas, car ils consomment généralement plus d’électricité. Ce sont ceux qui consomment le moins d’électricité, en l’occurrence les ménages peu fortunés, qui profitent le moins de l’électricité au rabais.

Or, cette utilisation sous-optimale de la ressource ne permet pas de brancher davantage d’entreprises et de leur fournir l’électricité nécessaire pour leurs opérations. Aussi les bas prix actuels seront un défi de taille pour les investissements en hydroélectricité, notamment compte tenu des coûts marginaux d’approvisionnement(14). À cet égard, le tarif moyen payé par le secteur résidentiel était de 7,59 cents en 2022, alors que le coût moyen des nouveaux approvisionnements est d’environ 11 cents(15). L’analyse économique indique que lorsque les coûts des nouveaux approvisionnements sont nettement plus élevés que les tarifs, cela entraîne logiquement un sous-investissement dans les infrastructures hydroélectriques(16). Une hausse du tarif permettrait de rendre de tels investissements plus attrayants.

L’absence actuelle de signal de prix réel n’incite pas à optimiser l’utilisation de la ressource auprès des entreprises comme des clients résidentiels. Une hausse des tarifs reflétant davantage le prix du marché, par exemple celui des villes de l’Est du Canada(17), permettrait une adaptation du comportement de chacun plus efficace que les multiples programmes d’efficacité énergétique très coûteux pour les contribuables(18).

La clientèle québécoise qui a consommé 1000 kWh d’électricité par mois en 2022 a payé en moyenne 7,59 cents le kWh. Ce tarif est 7,34 cents de moins que celui de la moyenne des villes de l’Est du Canada, qui s’élève à 14,93 cents(19). Bien que l’ajustement de l’ensemble des tarifs d’Hydro-Québec soit nécessaire, le simple ajustement du tarif résidentiel permettrait d’atteindre des bénéfices supplémentaires de 4,6 G$ à 5,2 G$. Davantage de bénéfices découleraient de l’ajustement des prix pour l’ensemble des secteurs.

Une telle hausse tarifaire pourrait s’effectuer graduellement, sur une dizaine d’années(20). Une modification de la loi sera nécessaire afin de ramener une partie du bloc patrimonial – un dixième annuellement – au prix du marché. Le gouvernement pourrait envisager de soutenir les ménages à faible revenu par des aides ciblées dans le cadre d’un processus rigoureux entourant la preuve d’incapacité à absorber cette hausse des tarifs.

En plus de la hausse générale des tarifs d’électricité, il sera nécessaire que celle-ci soit dynamique afin de refléter la valeur du marché au moment où l’électricité est consommée. La tarification dynamique est un type de tarification qui fluctue en fonction de la demande. L’adoption d’une telle tarification est d’autant plus nécessaire étant donné la hausse de la demande en puissance lors des pointes hivernales qui posent un défi à Hydro-Québec. À l’heure actuelle, Hydro-Québec offre à ses clients (résidentiels ou affaires) des options de tarification dynamique, mais ceux-ci ne sont pas tenus d’opter pour ce type de tarification. Une telle tarification aurait une incidence directe sur le comportement des consommateurs due au signal de prix.

Cette nécessaire hausse des tarifs aurait également des vertus économiques en incitant davantage les entreprises à innover en matière de consommation d’énergie(21). En effet, les bas tarifs n’incitent pas les entreprises à valoriser l’énergie étant donné que l’impact sur leurs coûts de production est plus faible.

Enfin, les bas tarifs actuels contribuent à maintenir les taxes et impôts plus élevés, car l’État se prive de plusieurs milliards de dollars en recettes. Une augmentation des recettes devrait s’accompagner de baisses d’impôts afin de réduire le fardeau fiscal de la population et des entreprises, et permettrait également de recommencer à rembourser la dette publique.

• Recommandation 4 : Augmenter les tarifs d’électricité pour toutes les catégories de clients en réformant le cadre légal et réglementaire, jusqu’à atteindre le prix de l’électricité du marché (équivalent au prix moyen de l’Est du Canada ou tout autre marché considéré de référence). Les bénéfices supplémentaires permettront notamment de baisser le fardeau fiscal des Québécois.
• Recommandation 5 : Cesser de priver Hydro-Québec de plusieurs milliards de dollars de bénéfices, permettant ainsi de baisser le fardeau fiscal des Québécois et de payer une partie de la dette publique, tout en aidant les ménages ayant de la difficulté à payer la facture plus élevée.
• Recommandation 6 : Modifier le cadre légal et réglementaire entourant le bloc patrimonial au Québec afin d’ajuster les tarifs au prix du marché sur dix ans.
• Recommandation 7 : Établir une tarification dynamique de manière à ce que les tarifs reflètent le véritable coût de l’électricité.

Un rôle pour le gaz naturel dans le Québec de demain

Devant la fin annoncée des surplus d’électricité au Québec, de nouveaux approvisionnements seront nécessaires pour répondre à la demande croissante. L’orientation réaffirmée par Hydro-Québec en avril 2023(22) nécessite une complémentarité énergétique qui dépasse le « tout à l’électricité ». En effet, la situation actuelle nécessite un maintien du gaz naturel dans le bouquet énergétique du Québec en tant qu’énergie de transition.

L’utilisation de la ressource n’est pas nouvelle et permet de combler plusieurs usages dans différents secteurs, notamment dans les secteurs industriel et commercial (voir la Figure 2)(23). D’ailleurs, l’un des avantages du gaz naturel est sa grande flexibilité d’utilisation, notamment pour le chauffage, les procédés industriels ainsi que la production d’électricité; sans compter que la ressource est moins coûteuse que les autres formes d’énergies, y compris l’électricité(24).

Le gouvernement vise toutefois la conversion de bâtiments pour que ces derniers soient chauffés par l’électricité plutôt que le gaz naturel, même si cela augmentait le besoin de nouveaux approvisionnements en électricité. Cette conversion entraînerait une demande supplémentaire de 4,5 TWh d’ici 2032, selon le plus récent rapport d’approvisionnement d’Hydro-Québec(25). L’objectif de cette conversion est notamment de diminuer le recours au gaz naturel dans les secteurs commercial et industriel.

D’ailleurs, selon le ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie, l’utilisation du gaz naturel équivaut à 17 000 MW d’électricité(26), soit 42 % de la puissance de pointe prévue par Hydro-Québec pour l’année 2023-2024. Maintenir – voire augmenter – l’utilisation de cette ressource dans notre mix énergétique faciliterait la transition en limitant la croissance de la demande en électricité.

• Recommandation 8 : Maintenir l’utilisation du gaz naturel en tant qu’énergie de transition pour s’assurer que les nouveaux approvisionnements en électricité suffisent pour satisfaire la demande dans un contexte de fin des surplus d’électricité prévue dès 2027.

Lever l’interdiction de l’exploitation des hydrocarbures et établir un cadre favorable à l’exploitation du gaz naturel

La conservation de la ressource dans le bouquet énergétique québécois est nécessaire et devrait logiquement s’accompagner d’une permission d’exploration et d’exploitation de la ressource au Québec. En effet, l’interdiction imposée en 2022 par la Loi mettant fin à la recherche d’hydrocarbures ou de réservoirs souterrains, à la production d’hydrocarbures et à l’exploitation de la saumure(27) restreint le potentiel de développement économique de la province, en plus de retirer la possibilité de développer une ressource naturelle consommée sur le territoire. Il en découle donc que l’intégralité du gaz naturel utilisé provient de l’Ouest canadien et des États-Unis.

Contrairement à l’appui unanime de l’Assemblée nationale à l’adoption de cette loi, la population, elle, semble davantage nuancée, voire contre. En effet, un sondage a permis de mesurer que plus de la moitié des Québécois sondés – soit près de 60 % – étaient en faveur de l’exploitation de gaz naturel sur le sol québécois(28).

Qui plus est, les retombées économiques qui découleraient de l’exploitation de la ressource seraient considérables pour le Québec. Celles-ci atteindraient 93 G$(29), représentant l’équivalent de près d’une fois et demie le PIB du Manitoba en 2022(30). Les activités du secteur contribueraient aussi à la création d’environ 230 000 années-personnes(31). Le Québec possède des réserves de gaz naturel de 2800 à 8500 milliards de mètres cubes, suffisantes pour répondre à la demande au niveau actuel pendant au moins 40 ans(32).

• Recommandation 9 : Abroger la Loi mettant fin à la recherche d’hydrocarbures ou de réservoirs souterrains, à la production d’hydrocarbures et à l’exploitation de la saumure.
• Recommandation 10 : Établir un cadre réglementaire et un climat d’affaires favorables à l’exploration et l’exploitation du gaz naturel au Québec.

Conclusion

Le présent mémoire propose plusieurs recommandations clés pour l’avenir énergétique du Québec. Le secteur de l’électricité fait face à plusieurs défis. Pour y répondre, il est essentiel d’accorder une plus grande place aux entrepreneurs, d’introduire davantage de souplesse dans le cadre réglementaire et d’ajuster les tarifs de l’électricité pour refléter le prix du marché, afin d’optimiser l’utilisation de cette ressource.

Le gaz naturel jouera également un rôle important dans le futur énergétique de la province. Il est donc nécessaire de maintenir – voire augmenter – l’utilisation de cette ressource et permettre son exploitation sur le territoire québécois.

Le futur projet de loi qui doit être déposé cet automne par le ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie est l’occasion d’apporter les modifications nécessaires au cadre réglementaire et légal actuel afin d’assurer l’avenir énergétique du Québec.

RECOMMANDATIONS POUR LE GOUVERNEMENT DU QUÉBEC

• Recommandation 1 : Permettre aux producteurs privés d’approvisionner directement des entreprises proposant un projet de développement économique.
• Recommandation 2 : Rendre le réseau de distribution d’Hydro-Québec accessible aux producteurs privés par des ententes et libéraliser la distribution d’électricité.
• Recommandation 3 : Abroger le Règlement sur la capacité maximale de production visée dans un programme d’achat d’électricité pour des petites centrales hydroélectriques.
• Recommandation 4 : Augmenter les tarifs d’électricité pour toutes les catégories de clients en réformant le cadre légal et réglementaire, jusqu’à atteindre le prix de l’électricité du marché (équivalent au prix moyen de l’Est du Canada ou tout autre marché considéré de référence). Les bénéfices supplémentaires permettront notamment de baisser le fardeau fiscal des Québécois.
• Recommandation 5 : Cesser de priver Hydro-Québec de plusieurs milliards de dollars de bénéfices, permettant ainsi de baisser le fardeau fiscal des Québécois et de payer une partie de la dette publique, tout en aidant les ménages ayant de la difficulté à payer la facture plus élevée.
• Recommandation 6 : Modifier le cadre légal et réglementaire entourant le bloc patrimonial au Québec afin d’ajuster les tarifs au prix du marché sur dix ans.
• Recommandation 7 : Établir une tarification dynamique, de manière à ce que les tarifs reflètent le véritable coût de l’électricité.
• Recommandation 8 : Maintenir l’utilisation du gaz naturel en tant qu’énergie de transition pour s’assurer que les nouveaux approvisionnements en électricité suffisent pour satisfaire la demande dans un contexte de fin des surplus d’électricité prévue dès 2027.
• Recommandation 9 : Abroger la Loi mettant fin à la recherche d’hydrocarbures ou de réservoirs souterrains, à la production d’hydrocarbures et à l’exploitation de la saumure.
• Recommandation 10 : Établir un cadre réglementaire et un climat d’affaires favorables à l’exploration et l’exploitation du gaz naturel au Québec.