Lorsqu’on analyse l’endettement d’un gouvernement, il faut aller au-delà de ce qu’il gère directement et inclure la dette des universités, des municipalités et des autres entreprises sous la responsabilité finale du gouvernement, car le gouvernement s’est engagé à honorer leur dette. La dette du secteur public est donc, comme l’explique le vérificateur général, un portrait plus juste de la dette qui sera remboursée directement ou indirectement par le gouvernement du Québec.

Les seuls actifs « liquides » du gouvernement, soit les actifs qu’il pourrait vendre rapidement pour payer la dette, sont les actifs financiers nets. Ceux-ci se chiffrent à 16,3 milliards $ au 31 mars 2012. Les immobilisations et infrastructures que possède le gouvernement (routes, ponts, écoles, églises, parcs nationaux, etc.) peuvent difficilement être évaluées à leur valeur marchande étant donné l’absence de marchés comparables. De plus, il est fort peu probable que le gouvernement vende un jour des écoles ou des ponts pour rembourser la dette. C’est pourquoi ni le gouvernement, ni le vérificateur général ne tiennent compte de ces actifs lorsqu’ils s’efforcent de peindre un portrait réaliste de la dette que la population québécoise devra un jour rembourser. Ces actifs font certes partie du patrimoine, mais ils ne réduisent pas la facture totale – ni les intérêts croissants – que les contribuables québécois doivent payer. Il est vrai que pour assainir ses finances publiques, le Québec pourrait vendre une société d’État comme Hydro-Québec (comme l’a proposé Claude Garcia dans un Cahier de recherche publié par l’IEDM). Cependant, ceux qui insistent pour que les données sur la dette tiennent compte des actifs excluent généralement cette possibilité.

En 2013-2014, 8,6 milliards de dollars, soit le troisième poste budgétaire après la santé et l’éducation.

Un grand risque se cache sous une autre forme d’endettement de l’État : ses engagements à payer les prestations d’une foule de programmes sociaux. Par exemple, les dépenses liées au Régime des rentes du Québec (RRQ), à la Société d’assurance automobile du Québec (SAAQ), au Régime québécois d’assurance parentale (RQAP) ou même aux garderies subventionnées (CPE et autres). Bien que les programmes sociaux ne représentent pas une dette à proprement parler – puisque le gouvernement peut toujours en modifier la nature –, Québec devra vraisemblablement, pour les maintenir, hausser les cotisations des employés et employeurs, ou en réduire les prestations.

Également, certains facteurs conjoncturels pourraient, dans les années à venir, aggraver rapidement le problème d’endettement de la province. Citons entre autres le vieillissement de la population, qui est plus prononcé au Québec qu’ailleurs au Canada et qui ajoutera une pression sur notre système de santé; le fait que la reprise économique est très faible; et la hausse probable des taux d’intérêt dans un proche avenir, ce qui aura pour effet d’augmenter le coût du service de la dette.

Le ministère des Finances du Québec ne fournit pas d’estimation quant à l’augmentation de la dette du secteur public pour l’année à venir. Par contre, il présente chaque année dans son budget une estimation de la hausse de la dette brute du gouvernement, soit la composante la plus importante de la dette du secteur public (la dette brute compte pour 75 % de la dette du secteur public).

Voici la méthode utilisée par l’IEDM pour estimer l’augmentation de la dette du secteur public à partir du 31 mars 2012 :

• Pour la composante « dette brute du gouvernement », l’IEDM reprend simplement les prévisions du ministère des Finances;
• Pour les composantes « dette d’Hydro-Québec », « dette des municipalités » et « dette des universités », l’estimation provient de leur taux de croissance annuel moyen lors des trois dernières années;
• Pour la composante « dette des autres entreprises du gouvernement », on présume qu’elle restera stable en raison de sa trop grande volatilité.

Composantes de la dette du secteur public (en millions de dollars)

	31 mars 2011	31 mars 2012	Variation
-Dette brute du gouvernement	173 436	183 384	+ 5,7 %
-Dette d’Hydro-Québec	37 723	38 514	+ 2,1 %
-Dette des municipalités	20 424	21 004	+ 2,8 %
-Dette des universités autres que l’Université du Québec et ses constituantes	1 979	1 888	- 4,6 %
-Dette des autres entreprises du gouvernement	1 363	1 363	+ 0 %
Total (Dette du secteur public) :	234 710	246 153	+ 4,9 %

Source : Ministère des Finances du Québec, Plan budgétaire 2013-2014, p. D.20.

La dette du gouvernement québécois est due aux détenteurs des obligations qu’il a émises, la plupart d’entre eux étant soit des citoyens québécois, soit des institutions d’ici (institutions financières, régimes de retraite, fonds communs de placement, etc.). Par exemple, les campagnes publicitaires d’Épargne Placements Québec incitent les épargnants individuels à acheter des obligations du Québec.

Une partie de la dette du gouvernement est détenue hors du Québec. Toutefois, il n’existe pas véritablement de données sur les détenteurs de la dette québécoise ou sur leur pays de résidence. Dans les comptes publics (les états financiers consolidés du gouvernement du Québec), on apprend néanmoins que sur les 159,5 milliards de dollars d’obligations émises, 98,6 % sont émises en dollars canadiens, le reste étant émis en dollars américains, en yens et en euros, principalement. La dette canadienne, elle, est due à 85 % à des institutions ou des particuliers au Canada, selon le ministère fédéral des Finances. Il est probable que la réalité québécoise soit relativement similaire.

La dette du gouvernement du Québec est aussi constituée en partie d’un passif au titre des régimes de retraite, c’est-à-dire de ce que le gouvernement a promis en prestations de retraite à ses fonctionnaires sans avoir accumulé suffisamment de fonds pour remplir ces promesses. Cette dette du gouvernement n’est pas négociée sur les marchés d’obligations. Il s’agit d’une dette calculée par des actuaires, mais tout de même très réelle. Cette portion de la dette étant due aux retraités du secteur public, ce sont eux qui la « détiennent » en quelque sorte.

Même si la dette du gouvernement du Québec est due principalement à des Québécois, elle crée un problème de finances publiques. On ne peut pas dire que c’est de l’argent qu’ils se doivent « à eux-mêmes », comme si on pouvait l’annuler demain matin. Dans un scénario de défaut de paiement (si le gouvernement québécois cessait de rembourser ses obligations), tous les investisseurs qui ont acheté ces obligations perdraient leur argent. Bien sûr, les contribuables québécois dans leur ensemble y « gagneraient », car ils n’auraient pas à rembourser cet argent avec leurs impôts, mais cette opération constituerait en quelque sorte un vol de l’argent des investisseurs (dont beaucoup de retraités). C’est comme si l’on annulait le prêt hypothécaire d’une famille : cette dernière y gagnerait, mais la banque perdrait son argent (qui provient des comptes d’autres clients) et serait très réticente à prêter à l’avenir! Si l’on veut réduire la dette qui est en croissance rapide, la seule façon équitable de le faire est d’inciter le gouvernement à cesser de s’endetter davantage et à la rembourser peu à peu en rachetant ses propres obligations.

La cote de crédit du gouvernement du Québec a généralement un impact sur le taux d’intérêt qu’il paie sur sa dette. Diverses agences de cotation attribuent une cote de crédit au gouvernement du Québec. Ces cotes sont indiquées dans le budget du ministère des Finances du Québec chaque année. Actuellement, les deux principales agences de cotation accordent au Québec la cote de Aa2 (Moody’s) et de A+ (Standard & Poor’s). Dans les deux cas, la cote de crédit du gouvernement du Québec est comparable à celle des provinces de l’Atlantique et elle est inférieure aux cotes des autres provinces.

En fait, il n’y a pas un seul taux d’intérêt applicable à la dette, mais plusieurs taux selon les échéances des obligations. Il est toutefois possible de connaître le taux d’intérêt moyen applicable à la dette du gouvernement du Québec, qui s’élevait à 4,22 % en 2012. Ce taux s’applique aux 159 milliards de dollars de la dette directe.

En plus des nouveaux emprunts, chaque fois qu’une partie de la dette du gouvernement vient à échéance, il faut réemprunter si on n’a pas les moyens de rembourser. Une augmentation subite du coût d’emprunt ne se ferait pas sentir immédiatement puisqu’elle ne s’appliquerait que sur la partie « réempruntée » de la dette. Par exemple, entre janvier 2014 et décembre 2018, environ le tiers des obligations viennent à échéance. Avec le temps, bien entendu, une proportion de plus en plus importante de la dette québécoise porterait un intérêt plus élevé.

Dans un Point sur cette question, Lenka Martinek a évalué qu’une hausse de taux d’intérêt de deux points de pourcentage ajouterait 1,3 milliard de dollars au service de la dette après cinq ans. Si ce montant n’est pas spectaculaire en soit, il représente tout de même l’équivalent des budgets combinés des ministères de l’Environnement, de la Culture et des Relations internationales.