L’hypertrophie de la fonction publique fédérale: Justin Trudeau bon dernier dans le classement des premiers ministres canadiens depuis 40 ans

Note économique classant les cinq principaux premiers ministres qui ont été au pouvoir depuis 1984 en fonction de la variation du nombre de fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants pendant leurs mandats

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Cette Note économique a été préparée par Gabriel Giguère, analyste en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Au cours des dernières décennies, l’effectif de la fonction publique fédérale a connu diverses fluctuations durant les mandats des gouvernements successifs. Sous le gouvernement actuel de Justin Trudeau, nous assistons à une expansion sans précédent de la taille de la fonction publique fédérale(1). La présente Note propose un classement des premiers ministres des quarante dernières années afin de mettre en perspective la taille et l’évolution de la fonction publique fédérale.

Une fonction publique en expansion n’est pas sans conséquence et peut entraîner plusieurs effets néfastes sur l’économie d’un pays, notamment celui de concurrencer indûment les employeurs du secteur privé et d’aggraver la pénurie de main-d’œuvre(2). Elle peut freiner la croissance de la productivité(3), car les employés du secteur public sont souvent moins productifs que ceux du secteur privé, et ce à cause de plusieurs facteurs(4). Or, le Canada n’est pas étranger à une dynamique de faible croissance de la productivité en comparaison avec les autres pays du G7(5).

Une fonction publique en expansion peut entraîner plusieurs effets néfastes sur l’économie d’un pays.

Un lourd effectif de la fonction publique exerce bien sûr des pressions à la hausse sur les dépenses en personnel et les dépenses de fonctionnement, comme c’est présentement le cas au pays(6). Ultimement, ces dépenses accrues doivent être payées par des impôts plus élevés. Pour toutes ces raisons, les décideurs politiques doivent sans cesse s’assurer de garder le contrôle de la taille de l’État et du nombre de fonctionnaires qui en assurent la gestion au quotidien.

Évolution de l’effectif de la fonction publique de Mulroney à Harper

Nous retenons deux indicateurs dans l’analyse de la taille de la fonction publique fédérale : i) le nombre absolu d’employés, d’une part, et ii) le nombre absolu par 1000 habitants, d’autre part, afin de tenir compte de l’augmentation de la population.

Les années Mulroney (1984-1993)

Lors de son arrivée au pouvoir en 1984, le gouvernement progressiste-conservateur de Brian Mulroney hérite d’une situation peu enviable. Le nombre de fonctionnaires s’élève à plus de 253 000; il restera plutôt stable sous sa gouverne, soit une réduction modeste d’environ mille postes sur la durée de son mandat (voir la Figure 1).

Toutefois, à cause de l’augmentation de la population, le nombre de fonctionnaires par rapport à la population du Canada diminuera plus rapidement que sous tout autre gouvernement, passant de 9,9 employés par 1000 habitants à 8,9 (voir la Figure 2). Ce ratio extrêmement élevé au début de son mandat – plus élevé qu’au cours des quatre décennies qui suivront – est un legs de son prédécesseur libéral, Pierre Elliott Trudeau(7).

Les années Chrétien (1993-2003)

Arrivé au pouvoir en fin 1993, à un moment où une augmentation explosive du service de la dette menaçait la stabilité des finances publiques, Jean Chrétien adoptera tout d’abord une approche de rigueur budgétaire. Celle-ci a notamment consisté à réduire en cours de premier mandat de près de 38 000 l’effectif de la fonction publique fédérale, soit une diminution impressionnante de 15,6 %.

Le gouvernement Trudeau a augmenté de 37,9 % l’effectif de la fonction publique fédérale, et de 25,3 % le ratio de fonctionnaires par 1000 habitants.

Cependant, durant la seconde partie de son mandat, le nombre d’employés de la fonction publique repart à la hausse. Il y aura tout de même 3500 fonctionnaires de moins lorsqu’il quitte la vie politique en 2003 par rapport à sa première année complète au pouvoir dix ans plus tôt, correspondant à une baisse de 9,7 % du nombre de fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants.

Le gouvernement Martin (2003-2006)

L’effectif de la fonction publique fédérale ne connaîtra pas de fluctuations majeures sous le gouvernement libéral de Paul Martin, qui n’est resté au pouvoir qu’un peu plus de deux ans.

Les années Harper (2006-2015)

Au cours de la décennie sous le gouvernement conservateur de Stephen Harper, l’effectif de la fonction publique connaîtra d’abord une hausse considérable d’environ 33 000, avant de redescendre, pour finir avec tout de même environ 7100 postes de plus qu’en 2006. En tenant compte de l’augmentation de la population durant cette période, cela se traduira néanmoins par une diminution de la taille relative de la fonction publique fédérale, passant de 7,7 à 7,2 employés par 1000 habitants.

Évolution de l’effectif de la fonction publique sous Justin Trudeau

La relative stabilité du nombre absolu de fonctionnaires fédéraux au cours des trente années précédentes a connu une nette rupture lors de l’arrivée au pouvoir du gouvernement libéral de Justin Trudeau. L’effectif de la fonction publique, qui était d’un peu moins de 260 000, se met alors à grimper de façon rapide pour atteindre 357 247 en mars 2023. L’augmentation annuelle du personnel des ministères et organismes gouvernementaux varie de quelques milliers en début de mandat à 21 290 entre 2022 et 2023(8).

Les choix politiques en faveur de l’expansion rapide de la taille de l’État et de l’effectif de la fonction publique ont donc mené à l’ajout de près de 100 000 fonctionnaires en huit années de pouvoir. Le gouvernement Trudeau a augmenté de 37,9 % l’effectif de la fonction publique fédérale, et de 25,3 % le ratio de fonctionnaires par 1000 habitants. Si ce rythme de croissance actuelle devait se poursuivre, l’effectif atteindrait plus de 386 505 employés en 2025, soit une augmentation de près de 50 % de la fonction publique fédérale en 10 ans seulement.

Cette augmentation exerce une pression à la hausse sur les dépenses publiques et la dette, et entraînera éventuellement un fardeau fiscal plus lourd pour les contribuables canadiens.

Bien que le nombre de fonctionnaires fédéraux par rapport à la population ait été proche de la moyenne historique quand Justin Trudeau est arrivé au pouvoir en 2015(9), son gouvernement l’a fait croître à un rythme inédit au cours de la période étudiée. Cette tendance suggère une perte de contrôle de la taille de l’État.

Or, cette expansion de l’effectif entraîne des dépenses supplémentaires, et donc une augmentation de la dette publique et ultimement une pression fiscale accrue sur les contribuables canadiens. Entre 2015 et 2022, les dépenses de personnel ont ainsi crû de 53 %(10), atteignant 60,6 milliards $(11). Pendant ce temps, la dette brute a elle aussi crû à un rythme très élevé, soit de près de 50 % en dollars ajustés à l’inflation(12).

Classement des premiers ministres

Notre classement attribue un rang aux cinq principaux premiers ministres qui ont été au pouvoir depuis 1984 en fonction des résultats au chapitre du contrôle de l’effectif de la fonction publique pour l’indicateur qui a été retenu, soit la variation du nombre de fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants(13) (voir le Tableau 1).

Pour récapituler :

• La première place revient à Brian Mulroney, sous le gouvernement duquel on a observé la plus forte diminution du nombre de fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants, soit une baisse de 10,2 %.
• La deuxième place est obtenue par Jean Chrétien, dont la saine gestion des finances publiques a permis de réduire le nombre de fonctionnaires par rapport à la population canadienne de 9,7 %. Il aurait mérité la première place s’il n’avait pas fait remonter ce ratio par une reprise des embauches durant la seconde partie de son mandat.
• Stephen Harper occupe la troisième place au classement, lui qui, malgré une légère hausse de l’effectif, enregistre en fin de mandat une baisse par 1000 habitants qui atteint 6,3 %.
• Paul Martin occupe la quatrième place, pour avoir maintenu un quasi-équilibre entre les ressources humaines de la fonction publique et la croissance de la population durant son court mandat.
• La dernière place est attribuée à Justin Trudeau, qui a poussé le nombre de fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants à un sommet depuis plus de 30 ans, soit une hausse substantielle de 25,3 %. Cela fait de lui le premier ministre des dernières décennies qui a le plus, et de loin, contribué à augmenter la taille de la fonction publique fédérale.

Conclusion

Relativement stable pendant des décennies, le nombre de fonctionnaires fédéraux augmente désormais rapidement sous le gouvernement Trudeau. Cette augmentation ne se répercute pas uniquement sur des facteurs économiques comme la productivité; elle exerce aussi une pression à la hausse sur les dépenses publiques et la dette, et entraînera éventuellement un fardeau fiscal plus lourd pour les contribuables canadiens.

Si la pandémie de COVID-19 a peut-être eu un impact sur l’embauche de fonctionnaires, celle-ci n’est pas le facteur explicatif de la hausse du nombre d’employés fédéraux. Déjà en 2019, le rythme de croissance de l’effectif était soutenu, ce qui s’est poursuivi en 2023, et ce à un rythme inégalé au cours des quarante dernières années(14).

La trajectoire d’expansion de la taille de l’effectif de la fonction publique fédérale requiert une nouvelle approche, qui commence par une analyse approfondie de la nécessité de chaque poste pour réduire la taille de l’État et les dépenses en personnel qui y sont associées, comme l’a fait le gouvernement Chrétien durant les années 1990.