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29 mai 2012mai 29, 2012

Péréquation : pour une formule qui incite davantage au développement des ressources naturelles

Note économique sur la formule de péréquation et son influence sur le développement des ressources naturelles

Péréquation : pour une formule qui incite davantage au développement des ressources naturelles

Le programme fédéral de péréquation distribuera plus de 15 milliards de dollars aux provinces canadiennes relativement plus « pauvres » en 2012-2013. La formule permettant de calculer les sommes à verser a été profondément modifiée en 2007. Dans les derniers mois, de nombreuses critiques se sont fait entendre, ce qui laisse présager des débats plus houleux d'ici la révision de la formule de péréquation en 2014. Pendant qu'en Alberta, plusieurs considèrent que le programme transfère injustement la richesse de leur province vers le Québec et les Maritimes, l'Ontario critique la formule qui ne serait pas suffisamment généreuse à son endroit.

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Getting us out of the welfare trap (National Post, 31 mai 2012)

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Juanita Spencer on equalization: Pay people, not provinces (National Post, 29 mai 2012)

Peter Holle: Artificially cheap hydro power, your equalization dollars at work (National Post, 29 mai 2012)

Mark Milke & Fred McMahon: Some inconvenient facts about equalization (National Post, 28 mai 2012)
  Entrevue avec Youri Chassin (V Télé, 29 mai 2012)

Entrevue avec Youri Chassin (Argent, 29 mai 2012)

Entrevue avec Youri Chassin (Argent, 29 mai 2012)

 

Le programme fédéral de péréquation distribuera plus de 15 milliards de dollars aux provinces canadiennes relativement plus « pauvres » en 2012-2013. La formule permettant de calculer les sommes à verser a été profondément modifiée en 2007. Dans les derniers mois, de nombreuses critiques se sont fait entendre(1), ce qui laisse présager des débats plus houleux d'ici la révision de la formule de péréquation en 2014. Pendant qu'en Alberta, plusieurs considèrent que le programme transfère injustement la richesse de leur province vers le Québec et les Maritimes, l'Ontario critique la formule qui ne serait pas suffisamment généreuse à son endroit.

Le programme de péréquation a pour objectif de permettre aux gouvernements provinciaux d'offrir des services publics à leur population à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables(2). Cette Note économique tente de déterminer si les incitations intrinsèques à la formule de calcul de la péréquation sont suffisantes pour soutenir le développement de l'économie québécoise et en particulier de son secteur des ressources naturelles. De nouveaux paramètres de calcul permettraient-ils de favoriser davantage le développement économique du Québec pour que celui-ci rattrape le niveau de richesse des autres provinces et pour qu'il cesse d'être bénéficiaire de ce programme de redistribution?

La péréquation à l'heure actuelle

Le Québec est le principal bénéficiaire de la péréquation si on se limite aux sommes d'argent reçues, suivi de l'Ontario(3). Ces deux provinces populeuses reçoivent toutefois moins que d'autres provinces lorsqu'on compare les montants par habitant, comme l'illustre la Figure 1 (visitez le iedm.org). Pour l'Ontario, le fait de recevoir des paiements de péréquation représente une situation inusitée et très récente. Pour le Québec par contre, cette situation dure depuis la mise sur pied du programme en 1957(4) et cette province reçoit environ la moitié des sommes versées. À l'inverse, des provinces comme la Colombie-Britannique, Terre-Neuve-et-Labrador ou la Saskatchewan ne reçoivent plus de péréquation aujourd'hui alors qu'elles en bénéficiaient auparavant.

Le programme de péréquation est un transfert financé par le gouvernement fédéral envers les provinces(5). Le calcul des sommes versées repose sur la notion de capacité fiscale. Pour bien comprendre cette notion, il est utile de rappeler un principe de base dans les recettes d'un gouvernement. Lorsqu'un gouvernement prélève un impôt ou une taxe, il établit généralement un taux qui s'applique à ce qu'on nomme une assiette fiscale. Par exemple, la taxe de vente du Québec de 9,5 % se calcule sur le prix de vente de chaque produit taxé. Les ventes totales des produits taxés durant une année représentent donc l'assiette fiscale à laquelle s'applique ce taux. Dans le programme de péréquation, les assiettes fiscales de cinq grandes catégories d'impôts constituent la « capacité fiscale » de chaque province.

Ces cinq catégories sont les impôts sur le revenu des particuliers, les impôts sur le revenu des sociétés, les taxes à la consommation, les impôts fonciers et les recettes provenant des ressources naturelles. Les revenus des particuliers, les bénéfices des sociétés, la consommation et la valeur foncière déterminent donc la capacité fiscale des provinces dans chacune des quatre premières catégories.

Peu importe que le taux d'imposition soit élevé ou faible dans le calcul de la péréquation, puisque seule compte la capacité fiscale. Comme un point d'impôt québécois sur le revenu des particuliers génère moins de recettes par habitant qu'un point d'impôt albertain, la capacité fiscale du Québec pour cette catégorie est moins élevée. Le fait que les taux d'imposition québécois soient beaucoup plus élevés que les taux albertains n'est pas pris en considération.

La capacité fiscale de chaque province est comparée à la capacité fiscale moyenne des dix provinces. Celles qui se situent sous la moyenne ont droit à un transfert au titre de la péréquation. Les transferts totaux de péréquation ne peuvent diminuer, ni croître plus rapidement que la croissance économique.

Le cas particulier des ressources naturelles

Dans le cas des ressources naturelles, une différence importante existe. La capacité fiscale est mesurée par les recettes effectivement perçues par l'État. Il n'y a pas d'assiette fiscale indépendante du taux. Ainsi, ce que reçoit un gouvernement en redevances forestières, en redevances minières ou en bénéfices versés par une société d'État produisant de l'électricité, entre autres, forme la capacité fiscale de cette province quant aux ressources naturelles. Puisqu'une capacité fiscale plus élevée a pour effet de réduire les paiements d'une province récipiendaire au titre de la péréquation, les décisions de son gouvernement pour autoriser l'exploitation de ressources naturelles ou pour déterminer le taux des redevances auront un impact direct sur les montants reçus.

Les gouvernements prennent-ils effectivement en compte l'impact de leurs décisions sur leurs paiements de péréquation? Une controverse liée aux tarifs d'électricité au Québec laisse croire que oui(6). Les consommateurs québécois paient des tarifs d'électricité inférieurs au prix du marché. En 2010, le Rapport Montmarquette sur la tarification des services publics recommandait au gouvernement du Québec de relever ces tarifs(7).

Selon certains, le gouvernement n'a pas privilégié cette recommandation parce qu'il craint qu'une hausse substantielle des tarifs entraîne une diminution des paiements de péréquation en augmentant ses recettes provenant des ressources naturelles.

L'approbation de projets de développement dans le secteur des ressources naturelles peut, quant à elle, se révéler parfois une décision coûteuse politiquement, par exemple lorsque des opposants très mobilisés éclipsent ceux qui bénéficieraient d'un tel projet. Si, en plus, les recettes fiscales attendues sont moindres que prévu à cause d'une diminution des paiements de péréquation, une telle approbation est loin de ne comporter que des aspects positifs.

Le gouvernement du Québec assure de son côté qu'il ne prend pas en compte le calcul de la péréquation dans ses décisions.

Bien qu'il soit difficile de trancher ce débat, l'analyse économique considère généralement que les incitations modifient les comportements. Or, force est de reconnaître que la formule de la péréquation contient bel et bien des incitations particulières pour les provinces bénéficiaires qui veulent éviter que leurs recettes provenant des ressources naturelles amputent les montants qu'elles reçoivent d'Ottawa.

Il est d'ailleurs révélateur que, lorsque la formule de péréquation a été modifiée en 2007, la question des ressources naturelles se soit retrouvée au coeur des débats. La décision du gouvernement fédéral a été de n'inclure que la moitié des recettes tirées des ressources naturelles dans le calcul de la péréquation. La récupération fiscale sur les montants de péréquation qui accompagne la hausse des recettes tirées des ressources naturelles (désignée en anglais par l'expression « clawback ») est donc moins importante que pour les autres catégories de capacité fiscale. On reconnaît ainsi implicitement qu'il est nécessaire d'inciter davantage les provinces à développer leurs ressources naturelles.

Cette reconnaissance implicite a aussi pris la forme d'ententes particulières avec deux provinces de l'Atlantique. Terre-Neuve-et-Labrador ainsi que la Nouvelle-Écosse ont conclu avec le gouvernement fédéral des ententes sur l'exploitation de gisements de pétrole extracôtiers. Par ces ententes, le gouvernement fédéral a en quelque sorte cédé ses droits sur ces gisements aux provinces. Il s'est aussi engagé à compenser ces dernières pour la diminution des transferts de péréquation qui découle de l'exploitation de ces gisements. Dans ces deux cas, les provinces peuvent temporairement s'enrichir en exploitant ce pétrole sans être pénalisées par une diminution des paiements de péréquation.

Pour s'assurer qu'une province bénéficiaire n'obtienne pas de paiements de péréquation beaucoup plus généreux que les autres uniquement en raison du traitement particulier des ressources naturelles, la formule de péréquation prévoit par ailleurs un deuxième calcul qui établit un « plafond de capacité fiscale ». On obtient celui-ci en chiffrant la moyenne des capacités fiscales des provinces bénéficiaires seulement, en prenant en compte 100 % des recettes tirées des ressources naturelles et en y ajoutant les paiements de péréquation déterminés au préalable. Les provinces bénéficiaires dont la capacité fiscale dépasse ce plafond voient leurs transferts réduits à ce niveau. En somme, on préserve une certaine équité entre les provinces bénéficiaires de la péréquation. Le Québec, notamment, a atteint ce plafond(8).

La récupération fiscale sur les ressources naturelles : une pénalité trop importante?

L'exploitation des ressources naturelles pourrait contribuer à sortir le Québec du club des provinces bénéficiaires de la péréquation au cours des prochaines années(9). Des réserves de pétrole estimées à 46 milliards de barils ont été découvertes sur l'île d'Anticosti, en Gaspésie et dans le golfe du St-Laurent, où se situe le gisement Old Harry(10). L'exploitation éventuelle du gaz de schiste pourrait aussi rapporter des recettes. L'activité minière a rapporté davantage au gouvernement en 2010-2011 que durant les dix années précédentes(11). Enfin, la production d'électricité occupe toujours une place importante dans les recettes du gouvernement, Hydro-Québec ayant réalisé un surplus de 2,5 milliards de dollars en 2010-2011(12).

Un ajustement de la formule de calcul de la péréquation qui soit favorable au développement des ressources naturelles pourrait l'encourager encore davantage. D'un autre côté, il est aussi normal qu'une province qui s'enrichit par rapport aux autres finisse par recevoir des paiements de péréquation moins élevés. L'équilibre de ces deux principes devrait permettre de respecter une certaine équité envers les contribuables canadiens assumant les coûts du programme de péréquation, tout en évitant de créer un « piège de pauvreté » qui diminue l'intérêt d'un développement autonome si ce dernier entraîne des pertes substantielles dans les transferts que reçoit une province bénéficiaire(13).

À 50 %, le taux actuel de récupération fiscale adopté en 2007 permettait en quelque sorte de couper la poire en deux, la moitié des recettes tirées des ressources naturelles restant dans la province et l'autre moitié étant retournée au gouvernement fédéral sous forme de réduction des montants de péréquation.

Une piste de solution plus ambitieuse consisterait à ce qu'il n'y ait aucune récupération fiscale pour les recettes tirées de nouveaux projets dans les ressources naturelles durant une période de quelques années(14), en excluant aussi ces nouvelles recettes du calcul du plafond de capacité fiscale. En d'autres termes, les recettes provenant de nouveaux projets de développements ne réduiraient pas les transferts de péréquation. Ce « congé fiscal » permettrait d'augmenter les recettes générées par le développement des ressources naturelles à moyen terme et de le rendre plus attrayant pour les provinces bénéficiaires du programme. Après cette période d'exonération, les nouvelles recettes seraient toutefois considérées à 50 %, comme dans la formule actuelle.

Compte tenu du temps nécessaire entre l'approbation d'un projet et le moment où il génère des bénéfices, ainsi que des différences entre les types de ressources naturelles (mines, hydroélectricité, pétrole et gaz, forêts), la période d'exonération devrait être déterminée de façon à maximiser l'incitation financière des gouvernements provinciaux à développer leurs ressources.

Il est possible qu'une province bénéficie de la péréquation alors même que sa capacité fiscale la place au-dessus du plafond. Toutefois, il ne s'agira que d'une situation temporaire encourageant justement l'obtention de recettes autonomes et permettant éventuellement aux provinces bénéficiaires de ne plus avoir besoin du programme de péréquation.

À l'intérieur de ce nouveau cadre, un ajustement additionnel consisterait à remplacer le calcul actuel de la capacité fiscale fondé sur l'inclusion de 50 % des redevances par un autre calcul basé sur la prise en compte de 50 % des profits des sociétés tirés de l'exploitation des ressources naturelles. Le taux de redevances n'influencerait donc plus la capacité fiscale(15), tout comme les taux d'imposition n'ont pas d'impact dans les autres catégories. Les transferts de péréquation seraient d'autant plus neutres par rapport aux choix fiscaux d'une province.

Bien d'autres questions concernant le programme de péréquation pourraient bien faire l'objet de négociations d'ici 2014. La péréquation doitelle être un programme inconditionnel? L'aide versée devrait-elle être temporaire pour inciter les provinces bénéficiaires à améliorer leur bilan économique? L'enveloppe totale de la péréquation devrait-elle diminuer si l'ensemble des provinces se rapprochent de la moyenne canadienne? Un mécanisme incitant davantage au développement des ressources naturelles semble toutefois une piste prometteuse et rassembleuse.

Références

1. Voir : Hugo de Grandpré, « Élections en Alberta : les programmes du Québec critiqués », La Presse, 19 avril 2012; John Ivison, « The coming war of the "have-nots" », National Post, 8 février 2012.
2. Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, art. 36(2).
3. Le Québec reçoit près de la moitié des 15,4 G$ en 2012-2013 (7391 M$). Les autres récipiendaires sont : l'Ontario (3261 M$), le Manitoba (1671 M$), le Nouveau-Brunswick
(1495 M$), la Nouvelle-Écosse (1268 M$) et l'Île-du-Prince-Édouard (337 M$). Ministère des Finances du Canada, Programme de péréquation, http://www.fin.gc.ca/fedprov/eqp-fra.asp.
4. Thomas J. Courchene, « A Short History of Equalization », Options politiques, mars 2007, p. 22.
5. Ces explications proviennent notamment de : Al O'Brien et coll., Pour réaliser un dessein national : Remettre la péréquation sur la bonne voie, Rapport du Groupe d'experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, mai 2006; Michael Holden, La nouvelle formule de péréquation au Canada, Service d'information et de recherche parlementaires, novembre 2008.
6. Denis Lessard, « La hausse des tarifs d'électricité sera faible », La Presse, 15 mars 2010. Voir aussi : Claude Picher, « Petite mentalité », La Presse, 16 mars 2010.
7. Claude Montmarquette et coll., Mieux tarifer pour mieux vivre ensemble, Rapport du Groupe de travail sur la tarification des services publics, mars 2008, p. 106.
8. En effet, parmi les six provinces bénéficiaires de la péréquation, le Québec est au deuxième rang pour l'importance de ses recettes tirées des ressources naturelles par habitant, à 384 $, derrière la Nouvelle-Écosse à 414 $. Les recettes de ce type sont beaucoup plus élevées pour les provinces ne recevant pas de paiements de péréquation, comme Terre-Neuve-et-Labrador (5157 $) ou l'Alberta (2592 $), mais le calcul du plafond de capacité fiscale ne prend en compte que les provinces bénéficiaires. Ministère des Finances du Québec, Plan budgétaire 2011-2012 : Le point sur les transferts fédéraux, mars 2011, p. A.16.
9. Un développement des ressources naturelles n'est sans doute pas une mesure suffisante à elle seule, comme le signale une étude de Desjardins, mais il représente certainement une avenue importante et intéressante. Voir : Desjardins Études économiques, « Les ressources naturelles : un potentiel en or? », Perspective, vol. 21 (été 2011). Le gouvernement du Québec estime qu'il devrait recevoir 14 milliards de dollars supplémentaires en recettes tirées des ressources naturelles pour réduire à zéro ses transferts de péréquation (par rapport aux 3 milliards de dollars actuels) : Ministère des Finances du Québec, Plan budgétaire 2011-2012: Le point sur les transferts fédéraux, mars 2011, p. A.17.
10. Germain Belzile, Les avantages du développement de la production pétrolière au Québec, IEDM, avril 2012, p. 3.
11. Ministère des Finances du Québec, Le point sur la situation économique et financière, octobre 2011, p. 77. Les droits miniers perçus en 2010-2011 s'élevaient à 304 millions de dollars contre 289 millions de dollars pour les années 2000-2001 à 2009-2010.
12. Ministère des Finances du Québec, Comptes publics 2010-2011, vol. 1, p. 144.
13. Le concept de « piège de pauvreté », mieux connu sous son appellation anglaise de « welfare trap », est largement documenté. Voir : Mark W. Plant, « An Empirical Analysis of Welfare Dependence », American Economic Review, vol. 74 (1984), no 4, p. 673-684; Martin Cooke, « A Welfare Trap? The Duration and Dynamics of Social Assistance Use Among Lone Mothers in Canada », Canadian Review of Sociology, vol. 46 (2009), no 3, p. 179-206; Phillip B. Levine et David J. Zimmerman, The Intergenerational Correlation in AFDC Participation: Welfare Trap or Poverty Trap?, Institute for Research on Poverty, juillet 1996.
14. Par rapport au moment de la récupération fiscale, le montant versé à une province en paiements de péréquation est aussi « lissé », c'est-à-dire que pour éviter des changements trop brusques et imprévisibles, la formule prend en compte la capacité fiscale d'une province pour trois années. Ainsi, si sa situation varie beaucoup au cours d'une année en particulier, cela influencera moins le montant reçu puisqu'il ne s'agira que d'une année sur trois. De plus, il y a un décalage de deux ans pour éviter que de nouvelles données fiscales, qui sont souvent révisées par rapport aux premières estimations, n'aient trop de conséquences sur les montants versés. La piste de solution du congé fiscal modifie donc le calcul de la péréquation en étendant simplement les paramètres de calcul déjà existants.
15. Cette seconde piste de solution comporte des défis particuliers pour les tarifs d'électricité, puisque la valeur marchande de l'électricité produite n'est pas pleinement reflétée dans le tarif actuel. En fixant des tarifs inférieurs au prix du marché, le Québec utilise une fraction de la valeur de la production comme une subvention à la consommation d'électricité. Ce choix ne devrait toutefois pas influencer le calcul de la péréquation, contrairement à la situation actuelle.


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