Les obstacles à l’exploitation des ressources naturelles compromettent la réconciliation économique avec les peuples autochtones

Note économique sur l’obstruction effectuée par le gouvernement fédéral à l’encontre de projets qui contribueraient grandement au progrès économique des Premières Nations, des Inuits et des Métis

La réconciliation économique avec les Premières Nations va de pair avec le développement des ressources naturelles, mais ce développement est trop souvent bloqué par le gouvernement fédéral, selon cette étude publiée par l’IEDM.

En lien avec cette publication

MEI says Ottawa’s anti-energy policies killing the Canadian economy and indigenous prosperity (Western Standard, 20 août 2023) Natural resource development is economic reconciliation (Calgary Herald, 26 août 2023)	Entrevue avec Gabriel Giguère (Alexandre Dubé, QUB Radio, 17 août 2023)

Cette Note économique a été préparée par Krystle Wittevrongel, analyste senior en politiques publiques et leader du Projet Alberta à l’IEDM, en collaboration avec Gabriel Giguère, analyste en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Énergie de l’IEDM vise à examiner l’impact économique du développement des diverses sources d’énergie et à réfuter les mythes et les propositions irréalistes qui concernent ce champ d’activité important.

La réconciliation avec les peuples autochtones est un thème majeur du programme politique du gouvernement fédéral du Canada depuis des années, tout comme le renouvellement des relations entre le gouvernement et les Premières Nations, les Inuits et les Métis. Le concept plus précis de réconciliation économique n’a toutefois que récemment fait l’objet d’une plus grande attention dans le discours politique canadien.

Le budget de 2023 du gouvernement fédéral a prévu 5 millions de dollars « pour appuyer l’élaboration conjointe d’un cadre de réconciliation économique avec les partenaires autochtones qui augmentera les possibilités économiques pour les peuples, les communautés et les entreprises autochtones »(1). Ce cadre réfère à divers engagements pris en 2022 d’investir dans des partenariats avec les communautés autochtones pour le développement de projets de ressources naturelles.

Bien que le concept gagne en importance, le gouvernement fédéral n’a pas encore défini ce qu’est la « réconciliation économique ». Selon Dale Swampy de la Coalition nationale des chefs, la réconciliation – économique ou autre – se résume à une stratégie appropriée pour résoudre la pauvreté dans les réserves. Pour de nombreuses Premières Nations, la réconciliation économique signifie réaffirmer leur autonomie et leur capacité à répondre à leurs propres besoins.

Toutefois, cela a été miné par l’obstruction du gouvernement fédéral à la croissance de l’industrie des ressources naturelles, et en particulier du secteur pétrolier et gazier(2).

La réconciliation économique passe par le développement des ressources naturelles

Pour de nombreux Canadiens et Canadiennes, les projets de développement des ressources naturelles et les travaux connexes offrent des avantages économiques et sociaux considérables. Pour les Canadiens autochtones qui vivent dans une réserve, ce sont souvent les rares, voire les seules possibilités économiques disponibles. Selon le recensement le plus récent, en 2021, environ 40 % des Autochtones du Canada vivaient dans des réserves(3).

Le recensement indique également que pour les Autochtones au Canada, l’extraction pétrolière et gazière et le transport par pipeline étaient les secteurs les mieux rémunérés avec un revenu d’emploi médian de 144 000 $ et de 146 000 $, respectivement, soit un revenu plus de trois fois plus élevé que le revenu médian de 46 800 $ dans tous les secteurs(4) (voir la Figure 1). De plus, la croissance du revenu dans ces secteurs pour les travailleurs autochtones a dépassé la croissance globale dans toutes les industries. Dans le secteur pétrolier et gazier en particulier, entre 2019 et 2021, les revenus moyens ont augmenté de 16,6 %, contre 8,5 % dans l’ensemble des industries(5).

Les opposants aux projets de développement des ressources naturelles affirment souvent que les peuples autochtones y sont majoritairement opposés. Ils s’opposent toutefois aux projets dans lesquels ils ne sont pas inclus ou pour lesquels ils supportent le risque sans tirer de récompense, et non au principe de développement des ressources lui-même. En fait, les sondages d’opinion indiquent que la plupart des Autochtones au Canada favorisent le développement des ressources naturelles. Un sondage Environics Research réalisé en 2021 auprès d’Autochtones auto-identifiés vivant dans des régions rurales ou dans des réserves a révélé que près des deux tiers (65 %) appuyaient le développement des ressources naturelles, tandis que moins du quart (23 %) s’y opposaient(6). D’ailleurs, au cours des dernières années, de nombreuses Premières Nations ont non seulement appuyé vigoureusement le développement des ressources, mais ont aussi cherché à devenir des investisseurs à grande échelle dans des projets(7).

La réconciliation économique a été miné par l’obstruction du gouvernement fédéral à la croissance de l’industrie des ressources naturelles.

L’obstruction des grands projets énergétiques que les Premières Nations appuient ou dans lesquels elles ont investi a activement empêché la réalisation non seulement des avantages et des possibilités économiques associés, mais aussi le développement des communautés lié aux avantages supplémentaires du projet. Par conséquent, la position du gouvernement fédéral à l’égard de ces projets va à l’encontre de ses engagements de faire progresser la réconciliation économique avec les peuples autochtones.

Des projets de développement des ressources naturelles entravés : études d’impact

Le projet de pipeline Northern Gateway, le projet de mine de sables bitumineux Frontier et le projet Énergie Est sont trois excellents exemples d’exploitation des ressources naturelles bénéficiant d’un soutien plus ou moins important de la part des Autochtones et qui auraient eu des retombées économiques considérables pour les peuples autochtones et pour les Canadiens en général, pour des décennies à venir.

Northern Gateway

Le projet de pipeline Northern Gateway a été proposé pour transporter du pétrole brut synthétique et du bitume dilué des sables bitumineux de l’Alberta à un terminal maritime en Colombie-Britannique, donnant ainsi accès à de nouveaux marchés asiatiques pour la production canadienne de sables bitumineux. On a estimé qu’à plein rendement, 525 000 barils par jour auraient pu être transportés à partir de la fin de 2018 jusqu’en 2048(8). Cette quantité aurait pu répondre aux besoins quotidiens en électricité de 29,3 millions de logements, soit près du double de ce que le Canada comptait en 2021(9). Si la totalité du pétrole brut avait été expédiée à l’étranger, les exportations de pétrole brut du Canada auraient augmenté de 14 % en 2019(10).

Les analyses coûts-avantages du projet ont été positives, avec des avantages économiques nets estimés élevés dans tous les scénarios, même lorsque des cas de sensibilité défavorables au projet ont été pris en compte, qui comprenaient des taux d’actualisation sociaux plus élevés, des prix du pétrole plus bas et des impacts environnementaux négatifs plus importants. Une estimation prudente a conclu à une augmentation du PIB de 312 milliards de dollars, à 907 000 années-personnes d’emploi et à une augmentation des recettes publiques de 98 milliards de dollars(11) (voir le Tableau 1).

Pour situer le contexte, un gain de 312 milliards de dollars au PIB représente environ 9,2 milliards de dollars par année en moyenne, ce qui est juste en dessous du total combiné que l’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba recevront en 2023-2024 par l’entremise du Transfert canadien en matière de santé du gouvernement fédéral(12). Une augmentation totale de 98 milliards de dollars des recettes publiques au cours de la période d’exploitation représente 2,9 milliards de dollars par année, ce qui correspond à peu près au montant total que le gouvernement fédéral a dépensé pour des projets d’infrastructure visant à élargir l’accès à l’eau potable saine dans les réserves(13). En ce qui concerne l’emploi, le projet aurait soutenu annuellement 26 678 emplois à temps plein, ce qui représente un peu moins que l’effectif total d’Air Canada, l’un des plus grands employeurs au Canada(14).

Le projet a été soutenu par 26 partenaires autochtones en équité (près de 60 % des communautés autochtones identifiées le long de l’emprise du pipeline) qui avaient accepté une part de 10 % du capital devant générer un revenu net d’environ 280 millions de dollars au cours des 30 premières années(15). Des promesses ont également été faites concernant l’affectation de 2 milliards de dollars à la création d’entreprises et d’emplois pour les communautés autochtones(16).

Un sondage réalisé en 2021 auprès d’Autochtones vivant dans des régions rurales ou dans des réserves a révélé que 65 % appuyaient le développement des ressources naturelles.

Malgré ces prévisions favorables et le soutien autochtone, le projet a été rejeté par le gouvernement fédéral en 2016(17). Les dirigeants d’un certain nombre de Premières Nations concernées ont été déçus de la décision qui, selon eux, a été prise sans qu’ils aient été consultés et était de nature purement politique(18).

Frontier

Le projet de mine de sables bitumineux Frontier devait comprendre la construction, l’exploitation et la remise en état d’une mine de sables bitumineux à ciel ouvert dans le nord-est de l’Alberta qui, à plein rendement, aurait produit 260 000 barils de bitume par jour pendant 41 ans, à compter de 2026(19). Le projet devait être l’un des plus importants de l’histoire de l’exploitation pétrolière au Canada et devait procurer des avantages considérables, notamment 19,1 milliards de dollars de PIB rien que pendant la construction, et 2,2 milliards de dollars par an pendant l’exploitation(20). Le projet aurait employé un nombre important de Canadiens, notamment de la main-d’œuvre autochtone locale qui pourrait ne pas avoir d’autres emplois en l’absence de la mine(21).

L’équipe du projet s’est longuement entretenue avec les peuples autochtones et a conclu des ententes avec les 14 communautés autochtones de la région couverte par le projet après plus d’une décennie de négociations avec elles(22). Dans l’ensemble, les communautés autochtones de la région couverte par le projet ont appuyé celui-ci, bien que les avantages économiques précis pour ces communautés n’aient pas été divulgués(23).

Malgré tout, la semaine où le conseil des ministres devait décider d’approuver, de retarder ou de rejeter le projet, Teck Resources a retiré sa demande réglementaire du processus fédéral d’évaluation environnementale et a abandonné le projet en raison de la politique climatique en cours et de l’absence d’un cadre qui concilie le développement des ressources et les changements climatiques, malgré un « soutien sans précédent de la part des communautés autochtones »(24). Ainsi, bien que le gouvernement fédéral n’ait techniquement pas annulé ce projet, ses politiques ambiguës ont constitué un obstacle formidable au développement et ont joué un rôle de premier plan pour rendre le projet non rentable.

Énergie Est

Le projet Énergie Est devait construire plus de 1500 km de nouveau gazoduc et convertir et utiliser environ 3000 km de gazoduc existant(25). Une fois achevé, il aurait transporté 1,1 million de barils de pétrole brut par jour de l’Alberta et de la Saskatchewan aux raffineries côtières et aux terminaux maritimes de l’Est du Canada pendant ses 40 années d’exploitation estimées. Il aurait remplacé le pétrole étranger et créé un autre canal permettant aux producteurs d’expédier leur pétrole à l’étranger et de diversifier les marchés(26).

Le promoteur du projet, TransCanada, avait consulté 166 communautés des Premières Nations et des Métis le long du pipeline et avait mis au point un certain nombre d’opportunités économiques, éducatives, de formations et de partenariats liées au projet, ainsi que de nombreuses initiatives d’investissement communautaire(27). La modélisation de l’analyse coûts-avantages a montré des avantages économiques importants, ainsi que l’ajout de 321 000 emplois équivalents temps plein d’un an dans les phases de construction et d’exploitation du projet(28). Toutefois, en 2017, la société a abandonné le projet après que de nouveaux critères d’émissions aient été mis en place par l’Office national de l’énergie, en plus de retards réglementaires déjà coûteux(29). Encore une fois, si le gouvernement n’a pas activement annulé ce projet, il l’a clairement entravé au point qu’il n’a plus été jugé rentable.

Conclusion

La réconciliation économique avec les peuples autochtones n’ira pas loin si le gouvernement entrave activement les projets de développement des ressources naturelles qui contribueraient grandement à leur progrès économique. En fait, selon Karen Ogen-Toews, ancienne cheffe de la Première Nation Wet’suwet’en et directrice générale de la First Nations LNG Alliance, le secteur pétrolier et gazier est essentiel à la réconciliation économique et, grâce à des consultations, des investissements communautaires et de réelles occasions de partenariat, il peut « garantir que notre peuple est pris en charge et que tous les torts sont réparés »(30). Selon Dale Swampy, « la réconciliation économique a été compromise par les mesures prises par le gouvernement fédéral pour mettre fin aux activités d’industries telles que l’industrie pétrolière et gazière. Nous pensons qu’il s’agit d’un recul pour nous ».

Le gouvernement fédéral doit accorder plus d’importance aux résultats des projets d’exploitation des ressources naturelles en matière de développement économique et communautaire.

La Première Nation de Fort McKay, en Alberta, fournit un exemple de la façon dont l’établissement de partenariats avec l’industrie et le développement des ressources naturelles peut faire progresser la réconciliation économique. Elle a un taux de chômage plus faible que celui des autres Premières Nations au Canada, et a aussi le revenu médian des ménages le plus élevé de toutes les Premières Nations en Amérique du Nord(31). Mais cela ne s’est pas produit du jour au lendemain; il a fallu des décennies de partenariats – officiels et non officiels – avec les entreprises de la région. Le gouvernement fédéral, afin de respecter son engagement déclaré en faveur de la réconciliation, doit accorder plus d’importance aux résultats des projets d’exploitation des ressources naturelles en matière de développement économique et communautaire, dans l’intérêt des peuples autochtones de partout au pays.