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19 mars 2015mars 19, 2015

Les Cris et le développement des ressources naturelles

Note économique expliquant le modèle collaboratif de développement des ressources naturelles qui a notamment bénéficié aux Cris du Québec

Les Cris et le développement des ressources naturelles

Le Nord du Québec regorge de ressources minérales dont l'exploitation peut engendrer une activité économique substantielle. Pour en tirer profit avec succès, les entreprises, le gouvernement et les communautés locales - dont plusieurs comprennent une population autochtone - doivent collaborer afin que tous aient un intérêt dans la réussite économique des projets. Cette Note économique vise à présenter ce modèle de collaboration, qui encourage et facilite le développement dans le Nord du Québec en tout respect des communautés autochtones et en partenariat avec elles.

Communiqué de presse : Développement des ressources : les communautés autochtones comme partenaires d’affaires

 

En lien avec cette publication

   
L'actionnariat autochtone pour les projets miniers? (La Presse canadienne, 19 mars 2015)       Entrevue (en anglais) avec David Descôteaux (CBC The Exchange, 19 mars 2015)

 

Cette Note économique a été préparée par David Descôteaux, analyste en politiques publiques à l’Institut économique de Montréal.

Le Nord du Québec regorge de ressources minérales dont l’exploitation peut engendrer une activité économique substantielle. Pour en tirer profit avec succès, les entreprises, le gouvernement et les communautés locales – dont plusieurs comprennent une population autochtone – doivent collaborer afin que tous aient un intérêt dans la réussite économique des projets. À cet égard, les Cris du Québec ont démontré au fil des ans qu’il était possible de développer les ressources naturelles d’une façon qui profite à tous, notamment en devenant parties prenantes des projets de développement et de leurs succès, conjointement avec les entreprises.

Cette Note économique vise à présenter ce modèle de collaboration, qui encourage et facilite le développement dans le Nord du Québec en tout respect des communautés autochtones et en partenariat avec elles.

Le modèle cri

Le Plan Nord, annoncé par le gouvernement du Québec en 2011 et devant se dérouler sur une période de 25 ans, vise justement à saisir les opportunités qu’offre le développement des ressources du Nord du Québec(1). Il prévoit des investissements publics et privés de plusieurs milliards de dollars pour le développement des ressources minières et la construction d’infrastructures de transport.

Sur ce territoire, qui couvre 72 % du Québec, on compte plus de 120 000 habitants, dont 33 000 autochtones appartenant à quatre nations : les Cris et les Inuits dans la région du Nord-du-Québec, et les Naskapis et les Innus établis dans la région de la Côte-Nord (Voir Figure 1 sur iedm.org). La nation crie, composée de quelque 16 000 personnes, participe déjà à certains projets miniers et a profité ces dernières années du développement des ressources naturelles dans la région de la Baie-James. Le niveau de vie de cette nation est d’ailleurs parmi les plus élevés chez les populations autochtones du Québec.

C’est l’ouverture au développement des ressources qui explique en partie le dynamisme économique de la nation crie au Québec. La signature par le Grand Conseil des Cris et le gouvernement du Québec de la « Paix des braves » en 2002 a constitué un tournant majeur.(2) Cette entente, qui visait à encourager les organisations cries et non cries à collaborer pour mettre en valeur les ressources du territoire, a transféré aux Cris la gestion d’un certain nombre de domaines qui étaient autrefois la responsabilité du gouvernement québécois comme les services sociaux, l’emploi et le développement économique. Elle octroyait aux Cris un paiement annuel non imposable de 70 millions de dollars, indexé à l’augmentation de la valeur de l’exploitation des ressources naturelles(3). L’entente a permis l’embauche de travailleurs cris par Hydro-Québec et par des sociétés exploitant des ressources naturelles. La Paix des braves incluait aussi une part de contrats réservés aux entreprises cries et le paiement de redevances par Hydro-Québec.

Une entente comme la Paix des braves, en diminuant les risques de conflit et en mettant en place un arbitrage sain afin de déterminer les meilleurs emplacements pour les projets miniers, permet d’éviter le phénomène du « pas dans ma cour » et d’optimiser les gains économiques autant pour les communautés autochtones que pour la société québécoise dans son ensemble.

Au-delà de la Paix des braves

Le cadre de la Paix des braves n’empêche pas une société minière de signer un accord avec un conseil de bande en particulier pour partager les profits d’une mine. Une des premières ententes de ce genre fut celle impliquant l’entreprise Inmet Mining et les Cris de Mistissini. L’entreprise souhaitait exploiter les gisements d’or et de cuivre de la mine Troïlus, à l’ouest du lac Mistassini. Les deux parties ont négocié et signé un accord en 1995 dans lequel l’entreprise s’engageait à embaucher jusqu’à 25 % de sa main-d’œuvre chez les Cris, donnait aux entreprises autochtones la préférence sur certains contrats et remettait aux autochtones une redevance annuelle durant la vie active de la mine(4).

D’autres ententes, la plupart confidentielles, se basent sur des mécanismes de partage de revenus avec la communauté. Il peut s’agir, par exemple, de redevances qui vont croître en fonction de la production d’une mine, du profit dégagé, ou de l’évolution du prix de la ressource. Ainsi, l’entreprise de métaux BlackRock, qui exploite une mine de minerai de fer près de Chibougamau, a signé en 2013 une entente avec la communauté crie d’Oujé-Bougoumou. En plus de prévoir des opportunités de formation, d’éducation, d’emploi et d’affaires pour la communauté, elle garantit que les Cris tireront des avantages financiers liés à la rentabilité future du projet de minerais de fer et de vanadium(5).

L’entreprise canadienne Stornoway Diamond Corporation a quant à elle signé en 2012 une convention avec la communauté crie de Mistissini et le Grand Conseil des Cris pour le projet diamantifère Renard. Les Cris auront une priorité d’emploi; à compétence égale, les contrats seront octroyés aux entreprises cries; et Stornoway paiera des redevances à la communauté crie pour exploiter la mine(6). La minière Goldcorp et la communauté crie de Wemindji ont négocié une entente semblable pour le projet aurifère Éléonore, dans le Nord du Québec. En vertu de cette entente, l’entreprise s’engage, entre autres, à fournir aux Cris des avantages financiers liés à la réussite économique du projet, et ce, « par l’entremise de mécanismes de paiements fixes et d’une participation à la rentabilité future »(7).

Ces ententes connaissent un certain degré de succès, autant dans le Nord du Québec qu’ailleurs au Canada, mais ont aussi connu des écueils à quelques occasions. Ce fut le cas en 2013 notamment, lors de tensions qui ont fait surface entre la communauté Attawapiskat du Nord de l’Ontario et l’entreprise diamantaire De Beers. Dans ce cas-ci, un meilleur alignement des incitations économiques basé sur un partage des revenus, par exemple en proportion des profits, aurait pu faciliter le déroulement du projet. En effet, un des griefs de la communauté autochtone était qu’elle jugeait trop faibles les redevances (un montant fixe de 2 millions de dollars par année) par rapport à la production annuelle de la mine Victor, évaluée à 400 millions de dollars(8).

La controverse actuelle sur le projet d’exploration d’uranium de Ressources Strateco (projet Matoush), situé au nord de Chibougamau et du village cri de Mistissini, met également en lumière un autre facteur important de la réussite des projets de développements, qui relève toutefois plus du droit que de l’économie, soit l’« acceptabilité sociale »(9). Ce projet, sur lequel se penchait au moment d’écrire ces lignes le BAPE, est contesté par de nombreux groupes et fait l’objet d’un moratoire. Or, pour que le développement des ressources se fasse au bénéfice de tous, autant les gouvernements, les entreprises que les communautés doivent s’efforcer de trouver des terrains d’entente, à l’intérieur des balises légales existantes, afin de ne pas mettre en péril l’ensemble des projets de développement.

Certaines ententes récentes, impliquant notamment les Cris, vont plus loin dans la fusion des intérêts économiques. Elles contiennent les clauses habituelles sur les redevances, l’embauche de travailleurs locaux et les contrats réservés aux entreprises locales, mais font également en sorte que la communauté autochtone détient un intérêt financier plus direct dans la réussite économique du projet.

Une des façons d’arriver à ce résultat est l’actionnariat. La présence d’actionnaires autochtones dans les entreprises au Québec a été historiquement faible, selon les données disponibles(10). Toutefois, certains projets récents ont inversé la tendance. Par exemple, la communauté crie de Nemaska est actionnaire à hauteur de 3,6 % du projet de mine de lithium Whabouchi de l’entreprise Nemaska Lithium, dans la région de la Baie James(11). Trois communautés autochtones micmacs de la Gaspésie seront aussi partenaires à parts égales avec la firme longueuilloise Innergex d’un parc éolien qui pourrait compter jusqu’à 89 tours à Escuminac. Ces communautés deviendront ainsi les plus importants actionnaires régionaux d’un parc éolien majeur au Québec, avec 50 % des actions du projet(12).

Ce modèle a également été appliqué dans un autre secteur, celui de la foresterie, avec la conclusion d’un partenariat entre la papetière Résolu et la communauté atikamekw d’Obedjiwan. Le conseil de cette communauté détient une participation majoritaire de 55 % dans la scierie Opitciwan alors que Résolu détient la part restante(13).

Plus les communautés locales sont parties prenantes des projets de développement – que ce soit en étant actionnaires ou en signant des ententes qui font en sorte que les gains pour la communauté augmentent au même rythme que les profits de l’entreprise –, plus les intérêts convergent pour toutes les parties impliquées, et plus élevées sont les chances de succès de ces projets.

Des bénéfices pour les communautés

L’entente de la Paix des braves, et les ententes subséquentes de gré à gré avec les entreprises de développement, ont été bénéfiques pour les communautés cries.

Les autochtones canadiens ont en général des revenus inférieurs à la population non autochtone(14). Leur participation au marché du travail est aussi inférieure à celle du reste de la population. Or, les données du gouvernement fédéral montrent une réalité différente chez les Cris en Jamésie depuis la Paix des braves. En Eeyou Istchee, nom du territoire cri de la Baie-James, le taux d’emploi est passé de 46 % en 2001 à 55,2 %(15) en 2006 (dernières données disponibles)(16), dépassant la moyenne des autres communautés autochtones.

Cette activité économique découle à la fois des redevances que l’État québécois octroie aux Cris, de l’esprit entrepreneurial des membres de cette nation, mais aussi du développement des ressources. Car sans les nombreux projets hydro- électriques d’Hydro-Québec, il n’y aurait sans doute pas eu de Paix des braves, ni de redevances. Dans le même ordre d’idée, les communautés autochtones pourront bénéficier du développement des ressources naturelles, notamment minières, du Nord du Québec dans les années qui viennent. Il est vrai que les dernières années ont vu le prix de plusieurs métaux chuter, ce qui a remis en question la viabilité de certains projets miniers. Mais le prix des ressources naturelles est par nature cyclique et l’industrie s’attend à un rebond stimulé par une éventuelle reprise économique mondiale.

Conclusion

Pour que le développement des ressources naturelles du Nord québécois s’amplifie et profite au plus grand nombre, le gouvernement et les entreprises devront aborder les nouveaux projets en s’assurant d’impliquer les communautés autochtones. Plus les communautés locales seront parties prenantes des projets de développement, plus élevées seront les chances de succès de ces projets. Ce modèle de développement, où les incitations économiques de chacune des parties sont alignées, est prometteur.

L’exemple des Cris est révélateur. Cette nation a généralement été favorable aux projets de développement des ressources naturelles qui génèrent des revenus, des emplois et des occasions d’affaires. Les ententes entre le gouvernement du Québec et les Cris, en particulier la Paix des braves, ont stimulé le développement économique et social de ces communautés. Aujourd’hui, les Cris sont également des partenaires financiers de nombreux projets. Il s’agit d’un modèle dont toutes les communautés autochtones peuvent s’inspirer.

Références

1. Plusieurs municipalités du Nord du Québec dépendent des recettes fiscales générées par le développement des ressources naturelles. À titre d’exemple, la ville de Fermont, dans la région de la Côte-Nord, a vu son budget amputé d’un peu plus du tiers à la suite de la fermeture en novembre 2014 de la mine du lac Bloom par l’entreprise Cliffs Natural Resources. Voir à ce sujet Sylvain Larocque, « Lac Bloom : grosse facture en vue pour Québec? », La Presse, 29 janvier 2015.
2. André Dubuc, « 10 ans après la paix des Braves : les Cris empochent 645 millions chaque année », La Presse, 8 octobre 2011.
3. Jennifer David, « La Paix des Braves : Dix ans de défis, de changements et de prospérité », La nation Eeyoueenou, été 2012, p. 11.
4. François Desjardins, « Terrains d’entente », Le Devoir, 16 août 2004.
5. Site Web de Métaux BlackRock, Communautés.
6. Martine Biron, « Entente avec les Cris pour l’exploitation d’une mine de diamants », Radio-Canada, 27 mars 2012.
7. La Presse canadienne, « De l’or dans le Nord – Goldcorp et les Cris s’entendent pour développer le projet Éléonore », Le Devoir, 22 février 2011.
8. Ken S. Coates, Sharing the Wealth: How Resource Revenue Agreements Can Honour Treaties, Improve Communities, and Facilitate Canadian Development, Macdonald-Laurier Institute, Janvier 2015, p. 23; Jody Porter, « First Nations must ‘learn from’ De Beers deal », CBC News, 13 février 2013.
9. Hugo Fontaine, « Uranium : Les Cris veulent être entendus », La Presse, 19 janvier 2013.
10. Anne Cazin, Augustin Ependa et Andréanne Sauvageau, « Enquête sur les Relations Économiques entre les Autochtones et les Entreprises de l’Abitibi-Témiscamingue », Secrétariat aux alliances économiques de la nation crie – Abitibi-Témiscamingue, décembre 2006, p. 24.
11. Guy Bourassa, « Mine Whabouchi et usine de fabrication d’hydroxyde et de carbonate de lithium », Nemaska Lithium, 2 octobre 2012, p. 7.
12. Gilles Gagné, « Parc éolien d’Escuminac : les Micmacs comme actionnaires principaux », Le Soleil, 17 février 2014 (en ligne).
13. Papiers forestiers Résolu, « La scierie Opitciwan, coentreprise de Résolu, remporte le Prix du leadership des entreprises forestières autochtones », Communiqué de presse, 23 septembre 2013.
14. Émilie Meloche-Turcot, « Vivre ou non dans les communautés des Premières Nations québécoises? Évaluation de l’impact des inégalités socioéconomiques sur le phénomène de migration des Indiens inscrits », Mémoire de maîtrise, Université de Montréal, août 2012, p. 38.
15. Pour l’ensemble des Québécois, la moyenne était de 60,1 %. Voir Institut de la Statistique du Québec, Travail et Rémunération : Annuaire québécois des statistiques du travail – Portrait des principaux indicateurs du marché et des conditions de travail, 2002-2012, p. 123.
16. Statistique Canada, « Recensement de la population de 2006 », 15 janvier 2008; Statistique Canada, « Recensement de la population de 2001 ».


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