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29 mai 2014mai 29, 2014

Quel cadre réglementaire pour Bitcoin?

Note économique explorant les modifications juridiques et réglementaires nécessaires pour clarifier le statut de Bitcoin

Quel cadre réglementaire pour Bitcoin?

Pour que Bitcoin développe son potentiel, son statut juridique devra être clarifié. Justement, cette monnaie numérique fait l'objet d'une attention croissante de la part des gouvernements, et ce aux quatre coins de la planète. Plusieurs d'entre eux étudient en ce moment le phénomène pour le comprendre et trouver des façons d'encadrer son usage. Cette Note économique propose une analyse de la situation au Canada et dans d'autres pays qui ont adopté des cadres réglementaires relatifs à Bitcoin.

Communiqué de presse : L'avenir de Bitcoin dépend de la clarification de son statut juridique

Annexe technique

Bitcoin : plus qu'une monnaie, un potentiel d'innovation (Note économique, 15 janvier 2014)

 

En lien avec cette publication

Give the currency simple rules (National Post, 5 juin 2014)    

Cette Note économique a été préparée par David Descôteaux, chercheur associé à l’Institut économique de Montréal.

En février 2014, la débandade de Mt. Gox, une des plus importantes plateformes d’échange de bitcoins, a mis en lumière l’absence de recours pour les détenteurs de cette monnaie numérique. Des pirates informatiques auraient réussi à dérober des centaines de milliers de bitcoins, au grand malheur des propriétaires légitimes. Cet incident illustre le fait que pour se développer, le statut juridique de Bitcoin devra être clarifié.

Justement, cette monnaie numérique fait l’objet d’une attention croissante de la part des gouvernements, et ce aux quatre coins de la planète. Plusieurs d’entre eux étudient en ce moment le phénomène pour le comprendre et trouver des façons d’encadrer son usage. Cette Note économique propose une analyse de la situation au Canada et dans d’autres pays qui ont adopté des cadres réglementaires relatifs à Bitcoin(1).

Trois conditions devraient être remplies pour que l’utilisation de Bitcoin en tant que monnaie, qui demeure pour le moment minime (voir Figure 1 sur iedm.org), se répande. D’abord, que l’utilisateur retire des avantages concrets de l’utilisation de cette monnaie plutôt que d’une autre, une condition relevant de la nature même et de la mécanique de Bitcoin(2). Selon qu’il est commerçant, consommateur ou investisseur, il doit également s’attendre à ce que des règles claires précisent comment Bitcoin est traité sur les plans fiscal et réglementaire. Ces règles peuvent renforcer la confiance d’un nombre croissant d’utilisateurs envers la monnaie numérique et éliminer l’incertitude pour les investisseurs, encourageant ainsi l’investissement dans des entreprises Bitcoin. Finalement, les règles proposées ne doivent pas entraver l’usage de Bitcoin comme moyen d’échange, ni par un fardeau fiscal dissuasif, ni par des règles administratives excessives pour son utilisateur.

Ces deux dernières conditions relèvent de décisions politiques. Le rôle des gouvernements dans les moyens d’échange se limite généralement à la reconnaissance des monnaies ayant cours légal, mais des décisions relatives au traitement fiscal et au cadre réglementaire financier peuvent aider ou nuire au développement de Bitcoin.

La situation réglementaire au Canada

Le Canada est la deuxième destination en importance pour le capital de risque destiné aux entreprises Bitcoin, devant la Chine et derrière les États-Unis (voir Tableau 1 sur iedm.org). Il profite ainsi des emplois et des retombées liés à cette nouvelle industrie.

Revenu Canada est la première autorité gouvernementale canadienne à s’être prononcée officiellement sur Bitcoin lorsqu’elle a affirmé qu’elle considérait les bitcoins comme de simples biens échangés dans un système de troc(3). Ceci entraîne l’obligation pour les commerçants de déclarer les revenus de telles transactions lorsqu’ils acceptent Bitcoin comme moyen de paiement. Si les bitcoins sont achetés ou vendus dans une optique d’investissement ou de spéculation, les gains ou pertes doivent être considérés comme des gains ou pertes en capital et seront imposés en tant que tels.

Le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), chargé de faciliter la détection, la prévention et la dissuasion du blanchiment d’argent et du financement des activités terroristes, est aussi intervenu. L’organisme a indiqué à plusieurs des entreprises Bitcoin au Canada, comme les places d’échange, qu’elles n’étaient pas considérées comme des entreprises de services monétaires (ESM) et qu’elles étaient donc exemptées des lois sur le blanchiment d’argent(4).

Dans le budget fédéral de février 2014, le gouvernement a cependant annoncé son intention de présenter des modifications législatives visant à renforcer le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, afin de mieux répondre aux risques émergents, dont ceux posés par les monnaies virtuelles(5). Devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, un représentant du ministère des Finances a affirmé que ces modifications législatives pourraient faire en sorte d’inclure les places d’échange Bitcoin dans la définition des entreprises de services monétaires, mais pas les individus ni les autres entreprises(6). Le représentant justifiait cette approche en soulignant qu’elle serait favorable à « l’innovation financière ».

Si ces changements se concrétisent, cette clarification des règles serait un développement positif pour Bitcoin au Canada. Cela pourrait notamment faciliter l’interaction entre banques et entreprises Bitcoin, car les banques au Canada demeurent prudentes dans l’attente d’une réglementation plus spécifique à l’égard de Bitcoin(7). Par crainte de ne pas respecter les lois actuelles sur le blanchiment d’argent, notamment, plusieurs évitent d’offrir des services bancaires à des entreprises Bitcoin. Or, sans services de base comme un simple compte bancaire d’entreprise, plusieurs entreprises Bitcoin préféreront s’établir ailleurs, occasionnant des pertes économiques pour le Canada.

La position réglementaire du Canada à l’égard de Bitcoin encourage son développement, ou du moins le permet. En effet, pour que Bitcoin se développe, son statut légal ne doit pas l’empêcher d’être utilisé de manière similaire à une monnaie. Par exemple, si toutes les transactions en bitcoins étaient imposées comme un gain ou une perte en capital, ceci résulterait en un fardeau administratif excessif pour son utilisateur, et nuirait à son adoption. Une telle embûche n’est pas présente au Canada, alors qu’elle l’est dans une certaine mesure aux États-Unis.

Les États-Unis

De façon générale, les États-Unis se sont jusqu’à présent montrés assez ouverts aux monnaies numériques. Un comité du Sénat a tenu des audiences sur l’avenir de Bitcoin en novembre 2013, soulignant son potentiel de croissance et d’innovation. Quelques mois plus tard, l’État de New York a entamé des démarches pour réglementer Bitcoin et les autres devises virtuelles. Le département des Services financiers de l’État de New York a tenu des audiences afin d’explorer la possibilité d’adopter des règles qui permettraient aux entreprises de monnaies virtuelles de se développer et de continuer d’innover, tout en protégeant les consommateurs et en prévenant les activités criminelles comme le blanchiment d’argent. Le chef du département a récemment indiqué que certaines entreprises comme des places d’échange seront réglementées à l’aide de « BitLicenses », selon des termes qui seront précisés dans un avenir rapproché(8).

Comme au Canada, l’administration américaine chargée des impôts (IRS) a conféré un statut fiscal à Bitcoin, indiquant pour sa part qu’elle le considérait comme une « propriété » taxable(9). Tout gain découlant de la détention ou d’un échange de bitcoins pourrait être sujet à la taxe sur le gain en capital. Cette mesure suscite l’inquiétude de certains utilisateurs de bitcoins qui redoutent le fardeau administratif que cela représenterait. Par exemple, un consommateur pourrait être dans l’obligation de calculer le gain en capital réalisé sur chaque bitcoin qu’il utilise avant de faire un achat.

Ce traitement fiscal, en minant un usage primordial de Bitcoin, soit celui d’une monnaie facilitant des transactions de toute sorte, pourrait décourager l’usage et l’adoption de cette monnaie numérique(10). La décision de l’IRS a tout de même le mérite de clarifier les règles, dans la mesure où les acheteurs et vendeurs de bitcoins connaissent maintenant les implications fiscales de leurs transactions, et savent qu’ils peuvent les effectuer en toute légalité.

Pour la même raison, les éventuelles BitLicenses que s’apprête à instaurer l’État de New York peuvent être vues comme un développement positif pour Bitcoin, car elles renforceront la confiance des consommateurs envers les entreprises qui les détiennent. Il reste à déterminer si ces règles seront excessives ou non. Mais jusqu’ici, les autorités réglementaires américaines semblent accorder une grande importance aux gains potentiels en innovation et en retombées économiques de Bitcoin(11).

L’Allemagne

Si le Canada a jusqu’à maintenant été considéré comme une terre d’accueil pour Bitcoin, il en est de même pour l’Allemagne, qui fut l’un des premiers pays à réglementer Bitcoin. En décembre 2013, le ministère des Finances allemand a reconnu le bitcoin comme un instrument financier similaire à une monnaie internationale, qui peut être utilisé pour effectuer des transactions privées ou des échanges contre d’autres monnaies, sans toutefois avoir cours légal(12).

C’est d’ailleurs dans ce pays qu’a eu lieu le premier partenariat entre une banque et une place d’échange Bitcoin. L’entreprise Bitcoin Deutschland GmbH, qui gère la plateforme d’échange Bitcoin.de, a conclu en juillet 2013 un partenariat avec une banque, Fidor, afin de fournir des services bancaires aux clients de Bitcoin.de. Ces services sont sujets à la réglementation en vigueur dans le marché financier allemand, incluant la réglementation liée au blanchiment d’argent(13).

L’Allemagne se distingue également des autres nations par la clarté de ses règles. Les diverses activités commerciales qui font usage de bitcoins sont réglementées de façon spécifique. L’autorité réglementaire allemande (BaFin) détermine si une licence est nécessaire ou non pour divers type d’entreprise. En réduisant ainsi l’incertitude autour des implications réglementaires de Bitcoin, les autorités facilitent la prise de décision des entreprises et favorisent la création de partenariats d’affaires comme celui entre Fidor et Bitcoin.de(14).

Ces règles claires, ainsi qu’un traitement fiscal qui permet à Bitcoin d’être utilisé comme une monnaie, expliquent pourquoi la monnaie numérique est populaire en Allemagne et pourquoi ce pays a été l’une des premières plaques tournantes pour Bitcoin.

Conclusion

Pour que Bitcoin développe son potentiel et soit adopté par un nombre croissant d’utilisateurs, des règles claires, ainsi qu’une forme d’acceptation gouvernementale, sont requises. Cette acceptation n’implique pas nécessairement une reconnaissance officielle comme « monnaie », encore moins comme monnaie ayant cours légal, mais plutôt que son statut fiscal n’empêche pas Bitcoin d’être utilisée de manière similaire à une monnaie. Jusqu’ici, l’Allemagne semble répondre le mieux à ces deux critères. Les récents développements au Canada laissent aussi présager un environnement réglementaire propice à Bitcoin.

Par contraste, d’autres pays sont considérés comme réfractaires à Bitcoin. En Chine, le gouvernement et la Banque centrale ont interdit aux banques de procéder à des opérations commerciales en bitcoins, bien que les individus soient libres de le faire(15). En Russie, la loi stipule que le rouble est le moyen de paiement exclusif du pays et qu’aucune autre unité monétaire ne peut être introduite dans le marché. Tous les prix doivent donc être affichés en roubles pour les transactions financières. Ainsi, bien qu’aucune réglementation n’encadre l’utilisation de Bitcoin, la législation existante rend son utilisation potentiellement illégale, même par les individus(16).

Plusieurs types de statut juridique existants pourraient généralement convenir à Bitcoin. La possibilité d’inclure les places d’échange Bitcoin dans la définition des entreprises de services monétaires, telle que discutée au Canada, pourrait être une avenue intéressante. L’expérience des BitLicenses, envisagée par l’État de New York, mérite aussi d’être évaluée afin de voir si les avantages surpassent les inconvénients. Dans tous les cas, un point de départ serait de clarifier le statut de Bitcoin — et des entreprises Bitcoin — à l’intérieur du cadre réglementaire existant, afin que consommateurs, entreprises et investisseurs soient bien au fait des règles applicables.

Notons que si des règles plus précises sont un préalable à une acceptation grandissante de Bitcoin, elles peuvent en même temps comporter des inconvénients. Bitcoin est une technologie qui évolue constamment, et dont les usages sont multiples. Les règles relatives à Bitcoin devront idéalement demeurer souples et s’adapter à ce caractère évolutif afin de laisser libre cours à l’innovation.

Références

1. Voir l’annexe technique sur le site Web de l’Institut économique de Montréal pour de plus amples détails sur différents enjeux réglementaires touchant Bitcoin.
2. Pour une introduction à Bitcoin, voir David Descôteaux, « Bitcoin : plus qu’une monnaie, un potentiel d’innovation », Note économique, Institut économique de Montréal, 15 janvier 2014.
3. Agence de revenu du Canada, « Que devez-vous savoir à propos de la monnaie numérique? », 5 novembre 2013.
4. Jasper Hamill, « Canadian Regulators Welcome US Bitcoin Refugees with Open Arms », The Register, 20 mai 2013. Une ESM est définie comme une entreprise qui offre des services d’opérations de change, de transfert de fonds, ou l’émission ou rachat de mandats-poste, chèques de voyage ou titres négociables semblables. Ces entreprises doivent s’enregistrer auprès de CANAFE et sont assujetties à ses règles, notamment identifier leurs clients et faire rapport de certaines transactions au CANAFE. Rappelons à ce sujet que si l’objectif de lutter contre le blanchiment d’argent et autres activités criminelles est pertinent, les transactions illicites à l’aide de bitcoins demeurent marginales quand on les compare à l’ensemble de l’économie souterraine, évaluée à environ 2000 milliards $ aux États-Unis seulement.
5. Gouvernement du Canada, Budget fédéral 2014, p. 152-153.
6. Comité sénatorial permanent des Banques et du Commerce, L’utilisation de la monnaie numérique, Deuxième session de la quarante et unième législature, 2013-2014, 27 mars 2014, p. 6:21.
7. Le PDG de la banque BMO a notamment affirmé publiquement que si Bitcoin était fiable et bien encadré, rien ne justifierait que la banque ne serve pas d’intermédiaire dans des transactions impliquant des bitcoins. John Greenwood, « BMO open to Bitcoin if virtual currency is regulated, reliable, says CEO Bill Downe », Financial Post, 1er avril 2014.
8. Jose Pagliery, « Bitcoin regulation coming this year », CNN Money, 12 février 2014.
9. Internal Revenue Service, Notice 2014-21, Section 4, Question 1, mars 2014.
10. Notons toutefois que ces règles devraient, en principe, s’appliquer surtout aux achats impliquant des sommes d’une certaine ampleur. Aussi, les commerces ne seront pas affectés directement par ce traitement fiscal puisqu’ils ne détiennent généralement pas les bitcoins qu’ils reçoivent et font pour la plupart affaires avec des processeurs de paiements pour convertir aussitôt les bitcoins qu’ils reçoivent. Soulignons enfin qu’il s’agit de lignes directrices émises par l’IRS, que celles-ci risquent de poser des difficultés d’application, et qu’elles peuvent toujours évoluer.
11. Jose Pagliery, op. cit., note 8.
12. Regulation of Bitcoin in Selected Jurisdictions, rapport préparé pour le Congrès américain, janvier 2014, p. 10.
13. « Bitcoin.de and Fidor Bank AG Agree on Large-Scale Partnership », Communiqué de presse, 10 juillet 2013; Vitalik Buterin, « Bitcoin.de: Blazing the Trail for Regulatory and Banking Integration », Bitcoin Magazine, août 2013, p. 43-44.
14. Osborne Clarke, « Update on Bitcoins: First comprehensive statement on Bitcoins by German Federal Financial Supervisory Authority (BaFin) », 27 janvier 2014.
15. Global Legal Research Center, Regulation of Bitcoin in Selected Jurisdiction, The Law Library of Congress, janvier 2014, p. 6.
16. Ibid., p. 19; Kathrin Hille et Stephen Foley, « Russia prepares crackdown on Bitcoin », Financial Times, 9 février 2014.


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