Simplifier le développement des infrastructures énergétiques: l’approche du corridor

Note économique examinant comment rétablir la confiance des investisseurs, et permettre à nos abondantes ressources d’être transportées et exportées là où elles sont le plus nécessaires

Les corridors énergétiques pourraient grandement contribuer à rétablir l’attrait du Canada en matière de projets de transport d’énergie, selon cette étude de l’IEDM. « Le processus d’approbation réglementaire des projets de transport d’énergie au Canada est si long que les investisseurs se tournent de plus en plus vers d’autres pays », explique Gabriel Giguère, co-auteur de l’étude.

En lien avec cette publication

Energy corridors could eliminate repetitive assessment stress syndrome (Financial Post, 27 décembre 2023)	Entrevue (en anglais) avec Krystle Wittevrongel (CHED Afternoons, 630 AM, 3 janvier 2024)

Cette Note économique a été préparée par Krystle Wittevrongel, analyste senior en politiques publiques et leader du projet Alberta à l’IEDM, et Gabriel Giguère, analyste en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Énergie de l’IEDM vise à examiner l’impact économique du développement des diverses sources d’énergie et à réfuter les mythes et les propositions irréalistes qui concernent ce champ d’activité important.

Le Canada est un pays riche en ressources naturelles qu’il a besoin de transporter, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays. Or, l’insuffisance des infrastructures énergétiques est un enjeu persistant, bien que deux tiers des Canadiens soient favorables au développement de nouvelles infrastructures(1). Ce développement est devenu quasiment impossible au cours des dix dernières années en raison du bourbier réglementaire et de l’immobilisme politique qui ont miné la confiance des investisseurs, les poussant à se tourner vers d’autres pays(2). La simplification du processus réglementaire régissant le développement des infrastructures énergétiques permettrait à nos abondantes ressources d’être transportées et exportées là où elles sont le plus nécessaires. L’un des moyens d’y parvenir est de disposer de droits de passage préapprouvés dans un lieu donné, autrement dit d’un « corridor énergétique »(3).

Bourbier réglementaire

De plus en plus, le Canada est reconnu pour la longueur de ses études d’impact sur l’environnement effectuées dans le cadre des grands projets d’infrastructure. Dans le cas des projets énergétiques, ces études dépassent les normes internationales et nuisent à la capacité d’attraction du Canada en matière d’investissement(4). En fait, l’une des raisons d’être de la Loi fédérale sur l’évaluation d’impact (LEI), entrée en vigueur en 2019, était de permettre « la tenue d’examens de projet plus rapides et prévisibles »(5) par rapport à sa prédécesseure, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE, 2012).

Le processus d’évaluation environnementale a été engagé pour un total de 49 projets relevant de la LCEE, 2012. Pour 29 de ces projets, il aura fallu en moyenne 4,2 ans pour achever le processus(6). Ainsi, 20 projets sont toujours en cours d’évaluation au titre de la LCEE, 2012, leur délai d’attente moyen atteignant 7,5 ans sans aucune résolution(7). Le doyen des projets en attente, le projet de minerai de fer à expédition directe de Joyce Lake, à Terre-Neuve-et-Labrador, est enlisé dans le processus depuis maintenant 10,8 ans, ou 130 mois, et le compteur continue de tourner.

Depuis l’adoption de la LEI en 2019, un seul projet s’est rendu au terme du nouveau processus d’évaluation, lequel a duré 3,5 ans. Treize autres projets ont entamé le même processus, avec des délais d’attente allant de 0,7 à 4,2 ans, soit une moyenne de 2,6 ans, laquelle continue de s’allonger(8). Ainsi, alors que la LEI promettait des délais législatifs plus courts qui seraient « gérés rigoureusement pour éviter que le processus dévie »(9), les délais d’attente importants continuent de faire peser une lourde incertitude pour les investisseurs.

À la longueur du processus d’évaluation s’ajoute l’incertitude liée à l’obstruction du gouvernement fédéral à l’égard des projets.

À la longueur et à la lourdeur du processus d’évaluation environnementale s’ajoute l’incertitude liée à l’obstruction systématique du gouvernement fédéral à l’égard des projets d’exploitation de ressources naturelles, et ce, même si l’évaluation environnementale est favorable(10). C’est le cas, par exemple, du projet Northern Gateway, visant à transporter du pétrole brut de l’Alberta jusqu’à la côte de la Colombie-Britannique par pipeline. Bien que le projet ait été approuvé par l’Office national de l’énergie et qu’il bénéficiait d’un large appui de la part du public et des communautés autochtones, en 2016, le gouvernement fédéral l’a rejeté, 6,6 ans après sa proposition initiale(11).

Recul des investissements

Ce bourbier réglementaire et cette obstruction politique créent un climat défavorable à l’investissement et nuisent à la compétitivité du Canada. Selon les investisseurs, l’incertitude entourant le contexte réglementaire est un sujet de préoccupation majeur dans leur décision d’investir au Canada ou ailleurs(12). Il s’agit en effet d’une des causes du recul de plusieurs milliards de dollars en dépenses en capital dans le secteur pétrolier et gazier canadien au cours de la dernière décennie.

Plus concrètement, en 2012, les dépenses en capital engagées dans l’extraction de pétrole et de gaz représentaient 24 % du total des dépenses en capital pour l’ensemble des secteurs. Or, cette proportion aura chuté de plus de moitié en 2023, passant à 11 %(13). Quant aux dépenses en capital consacrées à la construction dans le secteur de l’extraction de pétrole et de gaz, elles représentaient 31,5 % du total des dépenses en capital pour l’ensemble des secteurs en 2012, mais n’en représentent plus que 14,3 % en 2023. Si l’on combine l’extraction de pétrole et de gaz avec le transport par pipeline, les dépenses en capital annuelles consacrées à la construction entre 2012 et 2022 s’élevaient en moyenne à 48,6 milliards $, alors qu’elles ont chuté à moins de 38 milliards $ en 2023 (voir la Figure 1).

Or, le resserrement des marchés de l’énergie dans la foulée de l’invasion de l’Ukraine par la Russie a contribué à une crise énergétique mondiale qui a fait passer les préoccupations en matière de sécurité énergétique au premier plan des objectifs politiques partout dans le monde. Alors que les pays européens continueront à être confrontés à ces préoccupations pour les années à venir, pouvoir compter sur le Canada pour obtenir du pétrole et du gaz produits de manière responsable et fiable contribuerait à renforcer leur sécurité énergétique(14). Pour être en mesure de jouer ce rôle auprès de ses partenaires commerciaux, le Canada a toutefois besoin d’un processus réglementaire nettement moins contraignant lorsqu’il s’agit d’approuver les grands projets d’infrastructure énergétique.

Simplifier les projets d’infrastructure

Le concept de corridor permet de regrouper plusieurs projets d’infrastructure au sein d’un seul et même droit de passage : un tracé qui a déjà fait l’objet d’une évaluation rigoureuse par les autorités réglementaires et qui a été approuvé par les différents intervenants(15). En regroupant les infrastructures de transport sur une même parcelle de terrain, il est possible de simplifier la planification, le développement et l’organisation des projets, tout en limitant les perturbations liées à l’utilisation des sols.

Un corridor énergétique relie différentes régions, ce qui facilite la circulation des ressources énergétiques tout en offrant un meilleur accès à ces ressources, notamment pour les communautés rurales ou isolées. Il s’agit essentiellement d’une parcelle de terrain située dans un emplacement privilégié, qui comprend un ensemble de droits de passage préapprouvés permettant la construction de multiples pipelines (pétrole, gaz ou hydrogène) et de lignes de transport d’électricité, ainsi que des infrastructures connexes, comme des routes, des compresseurs et des stations de pompage(16).

Un corridor énergétique comprend un ensemble de droits de passage préapprouvés permettant la construction de multiples pipelines et de lignes de transport d’électricité.

En obtenant l’adhésion de tous les intervenants concernés (tous les paliers de gouvernement, les Autochtones, les communautés locales, etc.) en amont, il est possible de simplifier les processus d’approbation, d’évaluation environnementale et d’étude d’impact. Cette approche permet non seulement d’éviter que les grands projets fassent l’objet de plusieurs examens (souvent redondants), mais elle favorise également la mobilisation précoce des communautés autochtones grâce à des consultations significatives et à une implication directe dès le début du processus. Cette démarche est importante tant pour respecter l’obligation légale de consultation que pour faire en sorte que les communautés concernées par les projets d’exploitation des ressources naturelles bénéficient rapidement des retombées positives qui en découlent.

En 2021, l’Agence d’évaluation d’impact du Canada avait décidé de ne pas évaluer le projet de corridor énergétique de l’Ouest. Le ministre de l’Environnement et du Changement climatique avait néanmoins déclaré qu’il y avait « certainement lieu de continuer à cerner et à explorer de tels corridors comme moyen de faciliter les projets énergétiques et d’autres activités de développement économique au Canada »(17). Or, même si l’idée d’un corridor énergétique transnational a été évoquée durant la période préélectorale fédérale de 2019(18), aucun développement de ce type de corridor ne s’est concrétisé à ce jour.

Les corridors en pratique

L’Australie, tout comme le Canada, est riche en ressources naturelles et l’exploitation de ces ressources revêt une importance économique considérable pour certaines régions du pays. Au cours des 60 dernières années, la production d’énergie et de produits minéraux a favorisé le développement d’infrastructures, notamment dans la région de Pilbara en Australie-Occidentale et dans la région des bassins houillers du Queensland central(19). Dans ces deux régions du pays, la duplication des procédures d’évaluation et d’approbation réglementaires et environnementales avait déjà été source d’incertitude pour les projets, en plus de nuire au développement des infrastructures, comme c’est le cas aujourd’hui au Canada.

Au fil du temps, les États du Queensland et de l’Australie-Occidentale ont adopté l’approche du corridor pour rendre les processus plus efficaces en facilitant le développement pour de multiples utilisateurs, ainsi que la coordination et l’accélération des processus d’évaluation. L’expérience de ces deux régions a montré que de nouvelles approches décisionnelles étaient nécessaires non seulement pour tirer parti des opportunités existantes et pour gérer les risques, mais aussi dans le but de maximiser les possibilités futures en matière de développement d’infrastructures(20).

Le projet mené par les Premières Nations permettrait le transport stratégique jusqu’à la baie d’Hudson, de manière à pouvoir atteindre les marchés internationaux.

La planification et la coordination des infrastructures en amont du projet dans la région de Pilbara ont permis de minimiser les coûts tout en maximisant l’efficacité et l’utilité(21). En outre, l’expérience de l’Australie relative aux communautés autochtones dans le cadre du développement d’infrastructures le long d’un corridor est utile pour le Canada, notamment en ce qui concerne l’importance de convenir d’un accord avec les communautés dont les droits et les intérêts sont susceptibles d’être affectés par de tels développements(22).

Le projet de corridor de services publics NeeStaNan est une initiative menée par les Premières Nations qui permettrait le transport stratégique de bitume et de gaz naturel, ainsi que d’autres matières premières essentielles comme la potasse, le blé et certains minéraux critiques, depuis Fort McMurray, en Alberta, jusqu’à la côte manitobaine de la baie d’Hudson, de manière à pouvoir atteindre les marchés internationaux (voir la Figure 2)(23). En plus d’accroître les débouchés commerciaux pour les provinces des Prairies grâce à un accès accru aux marchés mondiaux, le Canada pourrait assurer un approvisionnement plus fiable de ce dont le monde a besoin(24). Le projet, dont la faisabilité est en cours d’évaluation, bénéficie de l’appui des décideurs politiques des provinces de l’Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba.

Les nouvelles infrastructures proposées dans le cadre du projet, comme les routes, les pipelines, les centrales hydroélectriques, les chemins de fer et les ports maritimes, pourraient offrir des possibilités de croissance, ainsi que d’autres avantages économiques, environnementaux et sociaux, aux communautés des Premières Nations, notamment. L’objectif est de faire passer le corridor sur le territoire des Premières Nations, de sorte que le droit de passage, dans sa forme actuelle, soit détenu à 100 % par des Autochtones(25).

De cette manière, NeeStaNan tirerait parti de la capacité des Premières Nations à accélérer la mise en œuvre des projets en simplifiant la réglementation et les procédures fédérales et provinciales complexes qui, autrement, découragent les investissements dans les provinces des Prairies. Par ailleurs, l’implication des Premières Nations comme principales parties prenantes dans le processus présente l’avantage additionnel de concrétiser l’engagement du gouvernement à l’égard de la réconciliation économique.

Conclusion

Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a reconnu dans un rapport de 2017 que les processus d’approbation canadiens retardent le développement de vastes infrastructures de transport, et a souligné l’importance cruciale de minimiser les retards en assurant la coordination entre les différentes entités publiques(26). En raison de la longueur du processus d’évaluation et du risque élevé que cela implique, une approche tournée vers l’avenir en matière d’approbations réglementaires est nécessaire pour remédier à l’incertitude des investisseurs qui est désormais inhérente à l’expérience canadienne.

Par ailleurs, une grande majorité de Canadiens (66 %) s’accordent sur la nécessité pour le Canada de se doter de corridors énergétiques(27). À la lumière de ces avantages manifestes et de l’appui solide du public, les décideurs politiques fédéraux devraient s’inspirer de leurs homologues australiens et se doter d’un cadre politique favorable au développement d’infrastructures, comme l’approche du corridor énergétique. Cela encouragerait les dépenses en capital dans le pétrole et le gaz, un secteur qui en a désespérément besoin si nous voulons faire bénéficier le monde entier de l’énergie responsable et fiable produite au Canada.