Privatiser Postes Canada: leçons tirées de l’Allemagne

Note économique montrant que la libéralisation du secteur postal et la privatisation du monopole public permettraient aux Canadiens de bénéficier d’un meilleur service et de tarifs plus concurrentiels

Annexe (en anglais)

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Dans le rouge, Postes Canada doit se privatiser, plaide l’IEDM (Le Soleil, 31 juillet 2025) Postes Canada peut et doit changer pour survivre (La Presse+, 4 août 2025) Privatize Canada Post and end its monopoly (Financial Post, 14 août 2025)	Entrevue avec Vincent Geloso (Marc Boilard, QUB Radio, 1er août 2025) Entrevue (en anglais) avec Vincent Geloso (The Elias Makos Show, CJAD 800, 4 août 2025)	Entrevue (en anglais) avec Vincent Geloso (Rob Breakenridge Show, 8 août 2025)

Cette Note économique a été préparée par Vincent Geloso, professeur adjoint d’économie à l’Université George Mason et économiste senior à l’IEDM, et Gabriel Giguère, analyste senior en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Selon son dernier rapport annuel, Postes Canada enregistre des déficits chroniques depuis sept années consécutives(1). Au cours des dix dernières années, les déficits cumulés de la société d’État ont dépassé les 3,6 milliards $, une somme pour laquelle les contribuables canadiens sont ultimement responsables(2). Cette situation avait déjà été anticipée dans un rapport de 2016 du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires présentant une analyse d’Ernst and Young, qui prévoyait des déficits importants à hauteur de 700 millions $ dès le milieu des années 2020(3). Rien n’a été fait pour corriger la trajectoire du monopole public, notamment ses coûts de main-d’œuvre trop élevés, lesquels demeurent l’un de ses principaux défis en plus de nuire à sa compétitivité dans le secteur des colis(4).

Le manque de compétitivité de Postes Canada

L’incapacité de la société d’État à s’adapter au marché concurrentiel des colis dans la foulée de la pandémie a fait chuter sa part de marché, qui est passée de 62 % en 2019 à 24 % en 2024(5). Les dernières décennies ont également été marquées par une baisse considérable du volume des lettres, passé de 5,5 milliards en 2006 à 2 milliards en 2024, soit une diminution de 64 %(6).

Ce n’est pas la première fois que Postes Canada est confrontée à des difficultés financières, ni la première fois qu’on propose d’y remédier en augmentant le prix des timbres(7). Comme le gouvernement détient le monopole de la distribution de lettres au Canada, il s’agit d’une solution facile : faire payer aux consommateurs la facture de l’inefficacité du système.

La libéralisation du secteur postal en Allemagne et la privatisation de son ancien monopole public devraient servir de modèle aux décideurs canadiens.

Le problème sous-jacent est toutefois la structure incitative inhérente à un monopole public : faute de concurrence, l’absence de contrôle des coûts n’entraîne aucune conséquence, et les considérations politiques découragent encore davantage la gestion des coûts, puisque les prix facturés aux consommateurs (et aux contribuables) peuvent toujours être augmentés. Une nouvelle approche s’impose pour mieux répondre aux besoins des Canadiens et réduire le fardeau financier que représentent les déficits chroniques de Postes Canada. La libéralisation du secteur postal en Allemagne et la privatisation de son ancien monopole public, la Deutsche Post, devraient servir de modèle aux décideurs canadiens pour améliorer la qualité des services postaux tout en stabilisant les finances publiques.

Privatisation et libéralisation en Allemagne

En Allemagne, la réforme du marché postal a été mise en œuvre en plusieurs phases(8). La libéralisation s’est amorcée en 1989, lorsque la portée du privilège monopolistique de l’État a été réduite en autorisant la concurrence sur une portion restreinte des services postaux(9). En 1998, cette portée a été réduite davantage, notamment en ouvrant le marché des envois postaux allant jusqu’à 200 grammes et des envois en nombre jusqu’à 50 grammes. En 2003, de nouvelles mesures de réduction du privilège monopolistique ont été adoptées, pour aboutir à une pleine ouverture à la concurrence en 2008(10). Ainsi, en l’espace d’une décennie environ, le degré d’ouverture du marché allemand des lettres est passé de 3 % en 1997 à 100 % en 2008(11).

Parallèlement, en 2000, la privatisation de la société a commencé avec l’offre d’un tiers de ses actions sur les marchés financiers. Le gouvernement a poursuivi la vente de ses parts de Deutsche Post et, en 2005, les investisseurs privés en étaient devenus les actionnaires majoritaires(12). Le gouvernement a conservé un statut d’actionnaire minoritaire, mais il ne détient aujourd’hui que 16,99 % des actions(13).

Simultanément, près de 100 concurrents du secteur privé ont fait leur apparition sur le marché local(14). Ainsi, bien que Deutsche Post continue de distribuer la majorité du courrier en Allemagne, la concurrence est bien présente (14,55 % du marché en 2023) et, plus important encore, l’accès au marché est ouvert, ce qui maintient une pression concurrentielle sur l’ancien monopole(15). Celui-ci est également confronté à une forte concurrence dans le secteur des colis(16). L’intervention du gouvernement dans le secteur se limite désormais à un organisme de réglementation qui approuve les licences pour les entreprises souhaitant distribuer des lettres dont le poids n’excède pas 1000 grammes et qui encadre les tarifs interentreprises(17).

Grâce à cette réforme, les tarifs postaux pour les lettres ont rapidement diminué en Allemagne. À l’inverse, les prix de Postes Canada sont 50 % plus élevés qu’en 1989.

Dans l’ensemble, cette réforme progressive a permis d’introduire la concurrence, ce qui a forcé l’opérateur public à innover et à améliorer son efficacité(18). En d’autres termes, la société a été soumise à des pressions externes. En même temps, la privatisation a exercé une pression interne. Contrairement aux politiciens, les actionnaires se soucient peu des priorités politiques et cherchent plutôt à maximiser les profits, ce qui a un effet comparable à la pression externe exercée par la concurrence(19). Notamment, un programme de contrôle des coûts a été instauré, menant au licenciement de près de 50 % de la main-d’œuvre entre 1990 et 2004(20).

Grâce à cette réforme, les tarifs postaux pour les lettres, ajustés à l’inflation, ont rapidement diminué (voir la Figure 1). Même en 2024, ils demeuraient inférieurs de 10 % aux prix observés au début de la réforme de 1989 (une fois l’inflation prise en compte). À l’inverse, les prix de Postes Canada sont aujourd’hui 50 % plus élevés qu’en 1989(21).

La baisse des prix réels en Allemagne ne s’est pas accompagnée d’une dégradation des normes de qualité. L’International Post Corporation publie chaque année un rapport sur la qualité du service postal en fonction du nombre moyen de jours nécessaires pour acheminer les lettres d’un pays à l’autre. En 2023, l’Allemagne s’est généralement classée parmi les meilleurs en Europe à cet égard(22).

Le dynamisme entrepreneurial du secteur postal allemand est évident. Plutôt que d’être soumis à un monopole, les clients allemands peuvent faire appel à environ 400 entreprises offrant des services postaux universels ou équivalents, et à 11 000 entreprises proposant d’autres services postaux, ce qui place l’Allemagne loin devant tous les autres pays européens(23).

Comment réformer le marché postal canadien

Le Canada peut tirer de nombreuses leçons de l’expérience de l’Allemagne en matière de réforme. D’abord, il faut comprendre que la privatisation tend à être plus efficace pour réduire les coûts d’exploitation (tout en maintenant la qualité et la quantité) lorsqu’elle s’accompagne d’une libéralisation qui ouvre la voie à la concurrence(24).

L’un des enjeux de la réforme allemande concerne la durée du processus, qui s’est étendu sur plusieurs années, prolongeant ainsi les inefficacités du système public. Le prolongement des processus de privatisation et de libéralisation permet également à certains groupes d’intérêts de s’organiser et d’établir des relations privilégiées avec les régulateurs, de sorte que les entités réglementées finissent par devenir les clients du régulateur, un phénomène connu sous le nom d’emprise réglementaire. Bien qu’aucune preuve ne suggère que cela ait été un problème grave en Allemagne, il s’agit néanmoins d’un risque réel contre lequel le Canada devrait se prémunir. Plus le processus s’étire, plus ce risque augmente, alors qu’une introduction rapide de la concurrence limite cette possibilité.

En revanche, une privatisation accélérée comporte le risque d’un « démembrement d’actifs ». Cela se produit lorsque des initiés profitent d’informations privilégiées pour acquérir des actifs à des prix nettement inférieurs à leur valeur marchande réelle, privant ainsi la société (et donc le public) de ses précieuses ressources(25). Pour atténuer ce risque et préserver les avantages d’une libéralisation et d’une privatisation rapides, le gouvernement canadien devrait permettre aux employés de Postes Canada d’acquérir des parts de la société dès les premiers instants de la réforme, voire simplement leur en faire don.

Grâce au processus concurrentiel, des pratiques exemplaires émergeraient, permettant à Postes Canada de s’adapter.

La vente (ou le don) d’actions aux employés dans le cadre d’une privatisation présente de multiples avantages(26). D’une part, les employés de l’entreprise, devenus actionnaires, seraient fortement incités à s’opposer à toute tentative de démembrement des actifs (en raison des parts qu’ils détiennent et des obligations qui en découlent concernant leur retraite). D’autre part, cela augmenterait les chances de réussite de la privatisation. Les entreprises publiques gonflent souvent leurs coûts d’exploitation afin d’offrir des avantages indirects à leurs employés, lesquels ne peuvent généralement pas recevoir de compensation financière directe sous forme de primes. Grâce à la privatisation, ces inefficacités – auparavant absorbées sous forme d’avantages non financiers – seraient transférées aux actionnaires, c’est-à-dire aux employés eux-mêmes dans ce cas-ci. Ainsi, ceux-ci seraient encouragés à s’engager activement dans un contrôle rigoureux des coûts, car toute inefficacité réduirait directement leurs bénéfices potentiels.

Lorsque les employés détiennent des parts de l’entreprise, leurs intérêts convergent davantage avec ceux des propriétaires. Ils sont alors plus enclins à mobiliser leur expertise pour renforcer la position de l’entreprise sur le marché, puisqu’ils profitent directement de toute hausse des bénéfices qui en résulte.

Pour ces raisons, le gouvernement fédéral devrait s’assurer que des actions de Postes Canada soient attribuées aux employés.

Ces deux ajustements au modèle allemand – un déploiement plus rapide et la distribution d’actions aux employés – donneraient lieu à un processus de réforme semblable au modèle hypothétique présenté dans le Tableau 1. Immédiatement après l’attribution des actions aux employés, la portée du privilège monopolistique de la société d’État devrait être restreinte pour permettre l’entrée sur le marché de diverses entreprises, canadiennes ou étrangères. Au cours de la première année de transition, les concurrents pourraient proposer les mêmes tarifs que Postes Canada pour l’affranchissement des lettres, sans toutefois être autorisés à offrir des tarifs inférieurs.

À partir de la deuxième année, la pleine concurrence serait introduite, ainsi qu’une liberté totale en matière de tarification, alors que le reste du privilège monopolistique serait aboli. Grâce au processus concurrentiel, des pratiques exemplaires émergeraient, permettant à Postes Canada de s’adapter. De plus, les actions restantes détenues par le gouvernement devraient être vendues, tout en laissant aux employés la liberté de vendre les leurs à d’autres parties s’ils le souhaitent.

La question du service postal rural doit être considérée dans le contexte de la libéralisation du secteur, susceptible d’entraîner une diminution des services offerts à ce segment de la population, plus coûteux à desservir. D’une part, les résidents des régions rurales bénéficient d’avantages comme des prix immobiliers plus bas, moins de circulation et un air plus pur. Il serait donc raisonnable de considérer des prix plus élevés et un accès réduit à certains biens et services comme des inconvénients normaux et acceptables. Toutefois, si l’objectif est de garantir un accès équivalent pour tous les Canadiens, une compensation directe aux personnes concernées serait plus efficace et moins coûteuse que de subventionner le service par des prix réglementés, ce qui masque son coût réel. Il existe déjà la déduction pour les résidents du Nord, par exemple, qui permet aux contribuables de certaines zones prescrites de bénéficier d’une déduction allant de 5,50 à 11 dollars par jour, et cette mesure pourrait simplement être améliorée pour tenir compte des tarifs postaux plus élevés(27).

Conclusion

Les déficits chroniques de Postes Canada et son incapacité à s’adapter pour demeurer concurrentielle démontrent la nécessité de privatiser la société d’État et de libéraliser le secteur. À cette fin, les décideurs politiques devraient s’inspirer des réussites internationales en matière de privatisation et de libéralisation du secteur postal, comme celle de l’Allemagne, en y apportant les ajustements proposés. Un tel virage permettrait aux Canadiens et aux Canadiennes de bénéficier d’un meilleur service et de tarifs plus concurrentiels.