Les dangers du protectionnisme dans les marchés publics

Note économique montrant comment des règles d’achat national dans l’attribution des marchés publics finissent par réduire la concurrence entre les soumissionnaires, ce qui conduit à des projets plus coûteux et à des résultats moins performants

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Cette Note économique a été préparée par Vincent Geloso, économiste senior à l’IEDM et professeur adjoint d’économie à l’Université George Mason. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Les gouvernements constituent le plus grand consommateur de biens et de services dans le monde(1). Parmi les pays de l’OCDE, les dépenses totales consacrées aux marchés publics représentaient 12,9 % du PIB en 2021. Pour le Canada, cette proportion s’élevait à 13,4 %(2) (voir la Figure 1). Compte tenu du poids de ces dépenses dans la charge fiscale supportée par les contribuables, les vulnérabilités du processus de passation des marchés, bien connues des économistes, peuvent entraîner des coûts budgétaires considérables.

Au cours de la dernière décennie, l’idée de restreindre la participation des entreprises étrangères aux marchés publics a gagné en popularité dans les pays à revenu élevé. Jusqu’aux récentes tensions commerciales avec les États-Unis, le Canada s’était engagé avec retenue dans cette pratique(3). Malheureusement, les gouvernements fédéral et provinciaux ont maintenant entrepris d’adopter des règles d’achat national dans l’attribution des marchés publics. Ce protectionnisme pourrait s’avérer très coûteux pour les contribuables.

Types de mesures dites d’achat national

Il existe de nombreux moyens d’instaurer un protectionnisme dans les marchés publics. Le plus extrême est l’interdiction pure et simple de la participation étrangère. Toutefois, ces mesures ne semblent pas très répandues, en particulier dans les pays à revenu élevé comme le Canada.

Parmi les mesures moins extrêmes figurent les préférences accordées aux offres des entreprises nationales (ou parfois à certaines catégories d’entreprises comme les petites entreprises), sans pour autant exclure complètement les acteurs étrangers. Souvent, un facteur d’échelle est défini pour aider la catégorie d’entreprise visée à être concurrentielle(4). Ainsi, d’autres entreprises peuvent se retrouver perdantes bien qu’elles aient présenté les offres les plus basses.

Par ailleurs, les entreprises étrangères doivent souvent satisfaire à des exigences supplémentaires. Celles-ci visent à accroître leurs coûts afin de donner un avantage aux entreprises nationales. Il peut s’agir, par exemple, d’imposer l’utilisation d’intrants provenant du pays qui attribue le marché.

Malheureusement, les gouvernements fédéral et provinciaux ont maintenant entrepris d’adopter des règles d’achat national dans l’attribution des marchés publics.

Ces deux derniers types de protectionnisme dans les marchés publics peuvent parfois être contournés au moyen d’un processus connu sous le nom de contournement tarifaire. Il s’agit pour les entreprises étrangères d’éviter les droits de douane en établissant une présence locale nominale. Cette pratique s’applique par analogie aux marchés publics, lorsque des entreprises étrangères établissent une filiale locale ou s’engagent dans une coentreprise afin de se qualifier de « nationales » et d’avoir accès à la procédure d’appel d’offres(5).

La politique « Achetez canadien » du gouvernement fédéral, entrée en vigueur en décembre 2025, s’appuie fortement sur ces deux derniers types de protectionnisme en matière de marchés publics. Cette politique « rend obligatoire l’utilisation de matériaux produits au Canada (p. ex. acier, produits du bois et aluminium) dans les approvisionnements en matière de construction et de défense du gouvernement fédéral » et propose une forme de traitement préférentiel des offres en vertu duquel les fournisseurs canadiens sont considérés comme étant moins chers aux fins de l’évaluation de leur soumission. Des marchés réservés obligatoires sont également prévus pour aider les petites entreprises canadiennes à participer aux marchés publics(6).

En outre, cette politique fédérale prévoit des contrôles plus stricts pour éviter le contournement tarifaire. Par exemple, pour être un fournisseur canadien admissible, les entreprises doivent être enregistrées auprès des autorités fiscales canadiennes, avoir leur siège social au Canada et ne pas avoir recours à la sous-traitance avec des fournisseurs non canadiens entraînant des activités à valeur ajoutée minimales réalisées au Canada(7). Les gouvernements provinciaux se sont engagés dans des formes de protectionnisme semblables en matière de marchés publics(8).

Les pièges des marchés publics

Pour comprendre les coûts potentiels de ce protectionnisme des marchés publics, il convient d’examiner les problèmes habituels liés aux marchés publics : les contrats incomplets, le risque de corruption, la collusion entre entreprises dans le cadre de la procédure d’appel d’offres et la prépondérance accordée aux considérations politiques(9).

En ce qui concerne les contrats incomplets, il s’agit d’un problème courant lié à la difficulté d’assurer le suivi des modalités d’un contrat. Par exemple, il est difficile de passer un marché public pour la gestion d’une prison, en raison des multiples dimensions du service (récidive, coût, qualité, droits des prisonniers, etc.) qui sont difficiles à définir. La concurrence entre les entreprises au fil du temps peut contribuer à révéler les imperfections dans la conception des contrats et en faciliter l’amélioration.

En outre, lorsque les contrats sont assortis de dates de fin et d’options de non-renouvellement, les entreprises, confrontées à la perspective d’être remplacées à l’expiration du contrat, peuvent faire preuve d’une plus grande vigilance en matière de maîtrise des coûts et de respect de la qualité des services. Cela crée des incitations à l’autodiscipline qui atténuent l’ampleur du problème. Le protectionnisme dans les marchés publics n’a que peu de lien direct avec la question des contrats incomplets, mais il y est indirectement lié dans la mesure où il réduit le niveau de concurrence.

Le deuxième problème concerne la corruption, qui se manifeste lorsque des entreprises soudoient des fonctionnaires et des politiciens pour obtenir un contrat alors qu’elles ne sont pas les meilleures candidates. Il s’agit d’un problème particulièrement pertinent dans les pays dotés de régimes autoritaires ou d’une capacité étatique limitée. L’ouverture des marchés publics aux soumissionnaires étrangers réduit à la fois les coûts et la corruption. En revanche, les politiques d’achat national, en créant des avantages plus importants pour les entreprises nationales confrontées à moins de concurrents, peuvent les inciter à soudoyer divers fonctionnaires pour obtenir des contrats. Il en résulte que les entreprises dont les coûts sont moindres, mais qui n’ont pas les moyens de verser des pots-de-vin, doivent réduire leurs activités, tandis que les contribuables se retrouvent avec une charge fiscale plus élevée.

La politique « Achetez canadien » du gouvernement fédéral rend obligatoire l’utilisation de matériaux produits au Canada et propose une forme de traitement préférentiel des offres.

Le troisième problème survient lorsque les entreprises s’entendent pour manipuler les appels d’offres en leur faveur(10). Cependant, comme les entreprises diffèrent quant à leurs structures de coûts (certaines étant plus performantes pour les petits projets, mais incapables d’accroître leur capacité, et vice versa), à leurs contraintes (telles que la distance), ou aux caractéristiques propres au projet (par exemple, leur degré de complexité), la détection de la collusion est compliquée. Par exemple, l’indicateur habituel d’une entente collusoire, la stabilité de la part de marché, est problématique si cette stabilité n’illustre qu’une segmentation naturelle du marché. Les économistes parlent alors de « soumissions asymétriques », puisque les entreprises sont naturellement très différentes les unes des autres(11). L’asymétrie rend la collusion moins probable parce qu’il est difficile de contrôler efficacement les membres d’un cartel, tout en la rendant, comme on l’a vu, plus difficile à détecter.

C’est pourquoi les politiques d’achat national peuvent créer d’importants problèmes de collusion. Bien que les asymétries demeurent, les traitements préférentiels des soumissions réduisent le nombre de soumissionnaires actifs et éliminent la menace que représente la participation d’entreprises étrangères susceptibles de mieux comprendre les conditions du marché que les organismes de réglementation. En conséquence, les entreprises restantes deviennent plus homogènes et subissent moins de pression concurrentielle, ce qui rend la collusion plus facile à maintenir au sein d’un groupe plus restreint de membres tout en restant suffisamment difficile à détecter par les bureaucrates, les décideurs politiques et les électeurs.

Enfin, en présence d’un certain pouvoir discrétionnaire chez les acteurs politiques, la tentation de réattribuer les contrats à des acteurs politiquement opportuns devient importante. Cela concorde avec les conclusions relatives à l’importance des dons et des relations politiques dans la probabilité de remporter un appel d’offres et dans la détérioration de la qualité des services rendus(12). Cela n’équivaut pas nécessairement à de la corruption au sens strict, où les politiciens reçoivent des pots-de-vin en bonne et due forme. Toutefois, en adoptant des mesures protectionnistes dans les marchés publics, les politiciens exercent essentiellement leur pouvoir discrétionnaire en façonnant les règles de manière à offrir des avantages politiques aux entreprises nationales.

Coûts accrus, qualité réduite

Les études empiriques alimentent de sérieuses inquiétudes quant aux conséquences du protectionnisme dans les marchés publics. Tout d’abord, une concurrence accrue (de la part d’un plus grand nombre de soumissionnaires) dans le cadre d’un appel d’offres a manifestement un effet positif sur les résultats. Une analyse de plus de 1,3 million d’appels d’offres au Brésil entre 2015 et 2018 a révélé une forte association entre le nombre de participants à un appel d’offres et l’efficacité de la prestation(13). Une analyse similaire des départements des transports des cinquante États américains a montré que la concurrence dans les appels d’offres pour les marchés publics de construction réduisait considérablement les coûts des projets, chaque soumissionnaire additionnels abaissant les coûts d’un projet de 8,3 %(14).

Dans une autre étude, l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les marchés publics, qui stipule que les fournisseurs étrangers ne doivent pas être traités moins favorablement que les fournisseurs nationaux, s’est avéré avoir augmenté de manière significative la concurrence étrangère et conduit à des marchés publics plus rentables(15). Ces études laissent fortement supposer que le protectionnisme des gouvernements canadiens dans les marchés publics entraînera vraisemblablement une hausse des coûts et une baisse de la qualité.

En présence de nouveaux concurrents potentiels au sein des marchés publics, les entreprises locales sont incitées à faire preuve d’une plus grande créativité dans la maîtrise de leurs coûts.

Par ailleurs, il existe un grand nombre de résultats empiriques clés concernant les mécanismes par lesquels les coûts des marchés publics peuvent être tirés vers le haut. Une étude a montré que s’il existe une corrélation positive entre les ventes au gouvernement et les indicateurs de performance des entreprises, cette corrélation est plus forte dans les pays plus ouverts à la participation étrangère. Cela signifie que la concurrence étrangère dans les appels d’offres oblige les entreprises locales à se surpasser pour rester des candidates viables(16). Ainsi, en présence de nouveaux concurrents potentiels au sein des marchés publics, les entreprises locales sont incitées à faire preuve d’une plus grande créativité dans la maîtrise de leurs coûts de manière à rester concurrentielles. Réduire la concurrence aura donc pour effet dynamique de diminuer les incitations des entreprises à limiter leurs coûts.

En ce qui concerne les traitements préférentiels des soumissions, la Californie a créé un programme pour les projets financés par l’État dans le cadre duquel les petites entreprises locales se voyaient offrir une préférence de 5 % par rapport aux entreprises non locales. Cette mesure a finalement entraîné une augmentation de 3,6 % des coûts totaux des marchés publics pour ces projets, puisque les grandes entreprises plus concurrentielles ont quitté le marché(17). Une étude ultérieure a appliqué une approche différente au même programme et a constaté une hausse des coûts moins importante, mais non négligeable, de 1,4 %(18). À titre d’illustration, l’adoption d’un programme comparable à celui de la Californie pour l’ensemble des dépenses de marchés publics au Canada en 2021 aurait entraîné une hausse des dépenses par Canadien comprise entre 124 $ et 320 $ (voir la Figure 2)(19).

Une autre étude portant sur les dispositions « Buy American » des marchés publics fédéraux aux États-Unis a révélé que ces mesures généraient effectivement plus d’activité pour les entreprises américaines au détriment des entreprises étrangères. Toutefois, le coût net se situe entre 111 500 $ et 137 700 $ par emploi, soit un montant largement supérieur au revenu moyen des Américains(20).

On observe également que les grandes entreprises dont les membres du conseil d’administration entretiennent des liens politiques sont plus susceptibles d’être favorisées dans l’attribution des marchés publics – ou, à l’inverse, d’être désavantagées si elles soutiennent le parti adverse(21). Une étude portant sur l’interdiction imposée aux entreprises par la Lituanie de faire des dons aux campagnes électorales a montré qu’après son entrée en vigueur, les entreprises ayant déjà effectué des dons ont vu leur probabilité d’obtenir un marché public diminuer de 5 points de pourcentage par rapport à celles qui n’en avaient pas fait(22).

Cette constatation concorde avec les mécanismes de favoritisme politique et de pouvoir discrétionnaire dans la passation des marchés, lesquels ont pour effet d’accroître les coûts supportés par les contribuables. Le protectionnisme dans les marchés publics peut produire un effet comparable, en instituant des règles qui favorisent systématiquement un groupe ciblé d’entreprises dont le soutien économique, la base d’emploi ou l’alignement politique permettent de récompenser indirectement les politiciens, tout en alourdissant la charge pour les contribuables.

Le protectionnisme dans les marchés publics finit par réduire la concurrence entre les soumissionnaires, ce qui conduit à des projets plus coûteux et à des résultats moins performants.

Enfin, des éléments probants indiquent que la corruption demeure possible, même dans des pays faiblement touchés par ce phénomène, comme le Canada. En utilisant les données de la Suède, un autre pays à faible corruption, une étude a analysé la taille des conseils municipaux afin de déterminer l’effet du nombre de politiciens sur l’incidence de la corruption(23). Le mécanisme sous-jacent est relativement simple : à mesure que la taille des gouvernements augmente, la reddition de comptes individuelle s’affaiblit, la responsabilité se dilue et la coordination entre les instances de surveillance se détériore, ce qui accroît les possibilités de comportements corrompus. L’étude conclut que les administrations de plus grande taille tendent à être vulnérables à la corruption et que la Suède est confrontée à des problèmes de corruption « non négligeables ».

Le protectionnisme dans les marchés publics exacerbe ce problème, car une concurrence réduite entraîne des revenus potentiels plus élevés pour les entreprises retenues, lesquelles peuvent ensuite proposer de partager une partie de ces rentes avec les politiciens et les bureaucrates. Une deuxième étude a montré que les régions suédoises les plus touchées par la corruption avaient tendance à accorder un traitement préférentiel non déclaré aux entreprises locales en manipulant la procédure d’appel d’offres, ce qui se traduisait par des coûts de passation des marchés plus élevés(24).

Conclusion

Le protectionnisme dans les marchés publics finit par réduire la concurrence entre les soumissionnaires, ce qui conduit à des projets plus coûteux et à des résultats moins performants. En fin de compte, les contribuables et les usagers des services publics en subissent les conséquences. Le Canada devrait plutôt s’inspirer du consensus qui se dégage des études empiriques, à savoir qu’il est préférable de rendre les règles de passation des marchés plus ouvertes, en abaissant les barrières à l’entrée, en renforçant la transparence des procédures d’appel d’offres et en multipliant les initiatives visant à encourager une participation accrue des entreprises au processus(25).