La richesse à crédit: le Fonds pour un Canada fort reproduit les erreurs commises par d’autres pays

Note économique montrant que les Canadiens ont raison d’être sceptiques d’une institution qui emprunte des fonds pour les affecter à des priorités gouvernementales en se présentant comme un fonds souverain

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Carney’s ‘Canada Strong Fund’ likely to follow path of failing U.K. fund he helped create, think tank says (National Post, 13 août 2026) Le fonds souverain de Carney: une idée qu’il a déjà vendue aux Britanniques et qui n’a pas fonctionné (Les Affaires, 17 août 2026)		Entrevue (en anglais) avec Renaud Brossard (Franco Terrazzano Show, 22 août 2026)

Cette Note économique a été préparée par Bryan Cheang, Senior Fellow à l’IEDM et directeur du programme Hayek et Research Fellow à la London School of Economics, en collaboration avec Renaud Brossard, vice-président des communications à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Le 27 avril 2026, Mark Carney a dévoilé le Fonds pour un Canada fort, un instrument d’investissement de 25 milliards de dollars canadiens présenté comme étant le premier fonds souverain national du Canada, inspiré du fonds pétrolier de la Norvège(1). Ce mécanisme mérite toutefois d’être examiné attentivement avant que les fonds ne soient débloqués.

Un fonds souverain vise l’accumulation d’un excédent. La Norvège y verse ses revenus pétroliers excédentaires, les investit à l’étranger sans lien de dépendance et limite par la loi les montants que tout gouvernement peut retirer(2). Le Fonds pour un Canada fort, en revanche, n’a aucun excédent à épargner. Son capital sera emprunté et son utilisation sera orientée vers des secteurs choisis à Ottawa; une institution qui emprunte des fonds pour les affecter à des priorités gouvernementales équivaut donc à une banque publique de prêts qui se présente sous l’appellation d’un fonds souverain. Le Canada n’est pas le premier pays à donner à une institution l’apparence et les prérogatives d’une autre, et ce modèle a un passé aussi long que peu reluisant(3).

Le scepticisme justifié des Canadiens

L’efficacité des investissements dirigés par l’État dépend entièrement des motivations de ceux qui les gèrent, et la théorie du choix public prédit des résultats décevants : les politiciens recherchent des succès visibles financés par les fonds publics, les organismes cherchent constamment à accroître leurs budgets et les groupes d’intérêts concentrés s’organisent pour s’approprier les avantages de ces flux financiers par la recherche de rente, autant d’échecs que les politiques industrielles tendent à amplifier. Le Canada en a déjà fait l’expérience à ses dépens.

Ottawa et le Québec ont conjointement engagé jusqu’à 7,3 milliards de dollars canadiens en soutien des contribuables à l’usine de fabrication de batteries de Northvolt, et l’entreprise a fait faillite en mars 2025 avant même que l’usine ne soit construite(4). Le Québec a radié son investissement de 270 millions de dollars canadiens lorsqu’il a annoncé l’abandon du projet en septembre 2025. Lorsque la vérificatrice générale du Québec a publié son rapport sur le secteur des batteries en juin 2026, la réponse même du ministère de l’Économie indiquait que les pertes dans l’ensemble du secteur atteignaient 375 millions de dollars canadiens en mars 2026, dont 95 % étaient liées à seulement deux projets. Elle a également précisé que le coût total pour les contribuables ne sera pas connu avant plusieurs années(5).

Les Canadiens l’ont remarqué. Dans un sondage IEDM-Ipsos publié en juillet 2026, 66 % des répondants ont déclaré que les subventions aux entreprises coûtaient trop cher par rapport aux résultats qu’elles permettaient d’obtenir(6). Le scepticisme s’étend également au fonds en tant que tel. Dans le même sondage, 58 % des répondants se sont opposés à l’idée d’emprunter 25 milliards de dollars canadiens pour financer la création d’un fonds souverain, alors que seulement 20 % s’y sont déclarés favorables(7). Ce doute est bien fondé. Le gouvernement fédéral prévoit toujours un déficit de 65,4 milliards de dollars canadiens pour l’exercice financier en cours, ce qui signifie que chaque dollar déployé par le fonds sera un dollar emprunté, ajouté à la dette fédérale avant même d’avoir généré le moindre rendement(8).

L’expérience britannique récente

La plus vive mise en garde provient toutefois du pays que Mark Carney a récemment quitté, puisque le Royaume-Uni a déjà mis en œuvre très exactement le modèle aujourd’hui proposé pour le Canada. En juillet 2024, la nouvelle chancelière de l’Échiquier du Royaume-Uni (l’équivalent d’une ministre des Finances), Rachel Reeves, a annoncé la création du National Wealth Fund, un fonds national de richesse doté de 7,3 milliards de livres sterling en nouveaux capitaux, en promettant de débloquer plus de 20 milliards de livres d’investissements privés, soit trois livres de capitaux privés pour chaque livre de fonds publics engagée(9). Le modèle a été élaboré par un groupe de travail convoqué sous l’égide du Green Finance Institute, dont Mark Carney faisait partie. Autrement dit, deux ans avant de proposer aux Canadiens un fonds souverain, M. Carney avait conseillé le Royaume-Uni sur une version du même concept.

Ce que le Royaume-Uni a obtenu, c’est surtout un changement d’étiquette. Le mécanisme financier à l’origine de l’annonce était la UK Infrastructure Bank Limited, un prêteur public lancé en juin 2021, qui a été rebaptisée National Wealth Fund Limited le 14 octobre 2024 avant de simplement poursuivre ses activités sous cette nouvelle appellation(10). Il n’est alimenté par aucun revenu tiré de l’exploitation des ressources naturelles et le gouvernement qui le détient n’est assujetti ni à un mandat d’épargne ni à des règles encadrant les retraits.

Un fonds souverain vise l’accumulation d’un excédent. Le Fonds pour un Canada fort n’a aucun excédent à épargner.

Le comité du Trésor de la Chambre des communes britannique, dans son rapport publié en octobre 2025, l’a formulé clairement : le National Wealth Fund « n’est pas un fonds de richesse conventionnel ». Le comité a souligné qu’il était financé par la dette publique plutôt que par des revenus mis en réserve pour les générations futures, et a averti que son nom même risquait d’induire le public en erreur(11). La réponse du gouvernement elle-même décrit une institution qui utilise des prises de participation, des prêts et des garanties, soit la gamme d’outils financiers d’une banque, et confirme que les 7,3 milliards de livres annoncés en grande pompe se sont transformés en 5,8 milliards de livres ajoutés aux 22 milliards que l’ancienne banque détenait déjà(12). Le rapport annuel du fonds lui-même tranche la question de sa classification, en décrivant l’institution comme le principal investisseur du gouvernement et sa banque publique de politiques(13).

Les résultats correspondent au modèle. En 2022, le National Audit Office, le bureau national d’audit du Royaume-Uni, a constaté que la banque avait été créée à une telle vitesse que « d’importantes étapes de planification avaient été omises(14) ». Le comité parlementaire des comptes publics a conclu en 2023 qu’elle n’avait pas établi la manière dont elle mesurerait et communiquerait ses propres résultats, et que des pénuries de compétences l’avaient limitée à des opérations à faible risque que des prêteurs privés auraient de toute façon pu financer(15).

Les états financiers audités montrent des pertes au cours de trois de ses quatre années d’activité : 85,6 millions de livres avant impôts en 2023-2024 et 152,2 millions de livres en 2024-2025, avec un rendement des capitaux propres négatif de 10,7 % et de 14,2 %, respectivement (voir la Figure 1). Les états financiers décrivent l’unique année rentable comme étant atypique, attribuable à un gain ponctuel(16).

Les états financiers sont encore plus explicites : la majorité du portefeuille est de qualité inférieure à la catégorie investissement; la perte de 2024-2025 a dépassé le budget établi par le fonds lui-même en raison de difficultés dans les infrastructures numériques, secteur dans lequel l’institution reconnaît une exposition concentrée; et les provisions pour pertes sur créances ont plus que triplé en une seule année, passant de 1,3 % à 4,3 % des expositions, ce que les états financiers décrivent comme un signe précoce que les défauts pourraient devenir plus probables(17).

Le responsable de l’audit interne du fonds a lui-même formulé une opinion annuelle « limitée » pour 2024-2025, constatant l’existence de faiblesses en matière de gouvernance, de gestion des risques et de contrôles internes précisément au cours de l’année de transition. Selon la propre évaluation du conseil d’administration, le fonds ne respecte pas encore pleinement l’Orange Book, le cadre obligatoire de gestion des risques du gouvernement(18).

La mise en garde s’est concrétisée quelques mois plus tard, lorsque des prêteurs, dont le National Wealth Fund, ont pris le contrôle du fournisseur de services à large bande Gigaclear en avril 2026, après avoir radié environ 40 % de sa dette. Cette restructuration a fait du contribuable le principal actionnaire d’une entreprise d’accès Internet rural en difficulté financière(19).

Rien de tout cela n’a toutefois eu d’incidence sur la rémunération au sein du fonds : pour la même année, le comité de rémunération a jugé que l’exécution globale des activités par rapport aux indicateurs de rendement était solide, les primes à la performance à long terme ont été ajustées en fonction du rendement obtenu à 77,5 %, des primes équivalant à deux mois de salaire ont été versées aux employés admissibles, et la rémunération auditée du chef de la direction sortant se situait dans une fourchette de 550 000 à 555 000 livres(20).

Le gouvernement fédéral prévoit toujours un déficit de 65,4 milliards de dollars, ce qui signifie que chaque dollar déployé par le fonds sera un dollar emprunté.

Le chef de la direction a indiqué au comité du Trésor du Royaume-Uni que la réussite consisterait à atteindre le point où le fonds ne représenterait plus un fardeau pour les contribuables(21). Même cet objectif semble encore éloigné, selon les propres calculs du Trésor, dont les prévisions budgétaires prévoient des rendements de 135 millions de livres d’ici 2029-2030 sur les 5,8 milliards de livres de nouveaux capitaux, soit environ 2 %(22).

La mise en œuvre accuse également un retard par rapport aux promesses initiales : la réponse du gouvernement publiée en janvier 2026 fait état de 3,8 milliards de livres engagées et de 5,3 milliards de livres de financement privé mobilisé depuis le lancement, soit un ratio d’environ 1,4 pour 1, comparativement au ratio de 3 pour 1 promis(23), et, après quatre années d’existence, le fonds n’a engagé que 5,4 milliards de livres sur ses 27,8 milliards de livres de capital(24).

Certes, le fonds est encore jeune, les pertes initiales avaient été prévues dans les budgets et les ratios pourraient s’améliorer. Pourtant, alors qu’un fonds de richesse est censé faire fructifier une épargne accumulée, celui-ci la consomme, du moins pour l’instant, dans l’espoir d’obtenir de meilleurs résultats ultérieurement. Les Canadiens sont en droit de se demander pourquoi le Fonds pour un Canada fort – qui repose lui aussi sur des capitaux empruntés, une orientation politique gouvernementale et une image inspirée du modèle norvégien – se comporterait différemment.

Un vieux modèle

Rien de tout cela ne devrait surprendre quiconque à Whitehall, puisque le Royaume-Uni mène des expériences similaires depuis soixante ans et que le même schéma se répète chaque fois. Le projet Concorde a été approuvé en 1962 dans le but de dominer le secteur de l’aviation civile. En 1966, le comité parlementaire des comptes publics a été informé que le gouvernement ne prévoyait récupérer qu’au plus le tiers des coûts de développement, même selon des estimations de ventes optimistes. En 1973, les ministres ont refusé de fournir au comité des estimations concernant le prix de vente, les coûts de production ou le nombre probable de commandes, invoquant la nature délicate des données commerciales, alors que les responsables gouvernementaux estimaient en privé que la publication de ces chiffres aurait condamné le projet. Enfin, en 1974, le gouvernement a reconnu qu’aucune partie des sommes investies dans le développement ne serait récupérée et que la production entraînerait des pertes supplémentaires. Ce n’est qu’à ce moment-là, une fois les coûts révélés, que l’opposition publique s’est intensifiée. L’économiste David Henderson a qualifié le projet de « l’une des pires décisions d’investissement public jamais prises(25) ».

La suite ne fut guère plus convaincante. Le National Enterprise Board, créé en 1975 et doté de plus d’un milliard de livres de capitaux publics afin de redresser des entreprises en difficulté et de soutenir les champions industriels de demain, a enregistré une perte nette de 40,3 millions de livres pour la seule année 1978, avant d’être fusionné avec un autre organisme en 1981. British Steel, à qui les ministres avaient demandé d’atteindre l’équilibre financier en 1980-1981, a plutôt essuyé une perte de 660 millions de livres cette année-là. Le gouvernement a alors radié 3,55 milliards de livres de créances publiques dues par la société et lui a accordé un financement supplémentaire de 730 millions de livres.

La gouvernance, la discipline en matière de retraits et la transparence sont les normes qui distinguent un fonds qui accroît la richesse nationale d’un fonds dans lequel on puise discrètement.

Les subventions ont ensuite créé leur propre dynamique. Constatant que leur concurrent bénéficiait d’un soutien public, les membres de l’association des producteurs privés d’acier ont réclamé des aides comparables et les ont obtenues. Le budget du ministère de l’Industrie a ainsi doublé entre 1977-1978 et 1981-1982, sous l’égide d’un gouvernement pourtant élu avec la promesse de le réduire(26). Les organismes d’investissement publics changeaient constamment de nom, mais les motivations sous-jacentes, elles, demeuraient les mêmes.

Entre-temps, en Irlande voisine, la transformation du Fonds national de réserve pour les retraites en Fonds d’investissement stratégique irlandais a eu des implications importantes sur le plan des politiques publiques et de la vie politique, reflétant un changement dans les priorités du gouvernement irlandais suite à la crise financière mondiale et à la crise de la dette de la zone euro. Il a été vendu à la population en tant que fonds souverain, puis est passé à un « fonds d’investissement » déchargeant des actifs et, plus important encore, des passifs(27).

Cette situation n’est en rien due à la méconnaissance des principes de bonne gouvernance. Les Principes de Santiago, élaborés en 2008 par les membres fondateurs de l’International Forum of Sovereign Wealth Funds énoncent vingt-quatre principes reconnus portant notamment sur le cadre juridique d’un fonds, son indépendance institutionnelle, la transparence ainsi que l’obligation de rendre compte, et les fonds membres publient des autoévaluations de leur conformité à ces principes(28). Le fonds souverain norvégien fonctionne en vertu d’une règle budgétaire inscrite dans la loi. Quant au Fonds pour un Canada fort, il a été annoncé sans qu’aucun engagement n’ait été pris à l’égard de ces principes, ni de quelque autre norme de gouvernance que ce soit (voir le Tableau 1).

Les politiques industrielles sont plus populaires que jamais, mais leur bilan est marqué par les échecs, comme le démontre un nombre croissant d’études universitaires(29). Les fonds sont engagés en grande pompe, les pertes demeurent non déclarées et non publiées, et les audits révèlent des irrégularités financières, le tout à l’insu du public, qui devra ultimement en assumer le coût. C’est pourtant dans cette direction que le gouvernement s’engage avec le Fonds pour un Canada fort.

La gouvernance, la discipline en matière de retraits et la transparence sont les normes qui distinguent un fonds qui accroît la richesse nationale d’un fonds dans lequel on puise discrètement. Or, à ce jour, le Fonds pour un Canada fort n’a pris aucun engagement à l’égard de ces éléments. Le fonds norvégien accroît la richesse nationale parce qu’il est assujetti à une règle budgétaire contraignante. Le fonds irlandais a été détourné de son objectif initial parce que sa protection légale contre les retraits a été abolie par voie législative, et le fonds britannique est une banque de prêts qui porte le nom d’un fonds. Un bassin canadien encore plus important de capitaux empruntés et orientés par des décisions politiques, géré selon les mêmes principes, ne permettra pas de rompre avec ce cycle d’échecs.