Des pistes pour rétablir l’équilibre budgétaire à Ottawa d’ici 2035

Note économique montrant comment rétablir l’équilibre budgétaire dans un horizon relativement prudent, tout en respectant les nouveaux engagements internationaux du Canada visant à accroître les dépenses militaires

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Cette Note économique a été préparée par Trevor Tombe, Senior Fellow à l’IEDM, en collaboration avec Gabriel Giguère, analyste senior en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens..

Le gouvernement fédéral canadien a été confronté à d’importantes difficultés budgétaires ces dernières années. La pandémie de COVID-19 a fait chuter les recettes et bondir les dépenses. La crise financière de 2009 avait déjà provoqué des bouleversements similaires, bien qu’à une plus petite échelle. Mais même en dehors de ces épisodes exceptionnels, les dépenses dépassent systématiquement les recettes : le gouvernement fédéral enregistre un déficit budgétaire chaque année depuis 18 ans(1).

On peut naturellement se demander quelles avenues permettraient de rétablir l’équilibre budgétaire. La présente étude fait le point sur la situation actuelle du budget fédéral et examine les voies possibles pour parvenir à l’équilibre d’ici 2035. Si cet objectif est atteint à cette date, la série de déficits amorcée en 2008 égalera la plus longue période ininterrompue de déficits jamais enregistrée depuis 1867(2).

Le défi est d’une ampleur bien plus vaste que ce que les Canadiens soupçonnent. Pour rétablir l’équilibre dans un horizon relativement prudent, tout en respectant les nouveaux engagements internationaux du Canada visant à accroître les dépenses militaires, il faut adopter des approches ambitieuses et fondamentalement nouvelles dans des domaines clés des finances fédérales largement absents du débat public. Il est important d’examiner sans tarder les options disponibles, car plus les ajustements budgétaires seront reportés, plus ils devront être importants et seront difficiles à mettre en œuvre pour assurer la viabilité à long terme des finances fédérales.

Le spectre d’un retour aux années 1990

Si la persistance des déficits budgétaires au Canada est en soi préoccupante, les finances fédérales demeurent, pour l’instant, en meilleure posture qu’au début des années 1990. À l’époque, le service de la dette absorbait environ le tiers des recettes fédérales, et la dette publique nette totale – après déduction des actifs financiers du gouvernement fédéral – était à la fois élevée et en hausse, atteignant environ les deux tiers du PIB(3). Or, sans redressement, nous retrouverons bientôt ce niveau.

Plus les ajustements budgétaires seront reportés, plus ils devront être importants et seront difficiles à mettre en œuvre pour assurer la viabilité à long terme des finances fédérales.

Dans ses projections du ratio de la dette nette au PIB jusqu’en 2055, le gouvernement anticipe une trajectoire relativement stable au cours de la prochaine décennie, suivie d’une légère baisse(4). Il faut toutefois souligner que cette projection ne tient pas compte de la hausse prévue des dépenses militaires. Cette omission est importante et modifie profondément la trajectoire future de la dette. D’ici le milieu de la prochaine décennie, si la politique budgétaire actuelle est maintenue et que les dépenses militaires augmentent conformément au nouvel objectif fixé par l’OTAN, le ratio de la dette nette fédérale totale au PIB devrait dépasser 50 %(5). Au-delà de ce seuil, toujours en supposant l’absence de changement à la politique budgétaire fédérale, le ratio de la dette nette fédérale au PIB devrait continuer d’augmenter pendant des décennies.

Une telle trajectoire n’est pas viable. Il importe donc de réfléchir dès maintenant aux mesures qui pourraient être nécessaires pour éviter pareil scénario.

La situation actuelle des finances fédérales

Les grandes catégories de recettes et de dépenses fédérales peuvent être présentées simplement. La Figure 1 en donne un aperçu pour l’exercice se terminant le 1er avril 2026. Les recettes fédérales pour cette année-là devaient atteindre 508 milliards de dollars, dont la plus grande part provenait de diverses sources fiscales, principalement l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés, ainsi que des taxes sur les produits, comme la TPS, les droits de douane, d’autres taxes d’accise et des prélèvements du même ordre. D’autres taxes moins importantes et les bénéfices des entreprises publiques complétaient le tableau.

Du côté des dépenses, le gouvernement prévoit d’en engager environ 586 milliards de dollars, soit 78 milliards de plus que les recettes estimées, ce qui correspond au déficit de l’exercice. Ces dépenses peuvent être classées en quatre grandes catégories.

Il y a tout d’abord les dépenses directes de l’État, qui peuvent être ventilées entre les dépenses liées à la défense et celles qui ne le sont pas, en supposant que la prévision du gouvernement, qui table sur 2 % du PIB pour les dépenses de défense cette année, se confirme. Viennent ensuite les transferts aux particuliers, dont la plupart prennent la forme de prestations aux aînés, comme la Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti. En troisième lieu, on trouve les principaux transferts aux gouvernements provinciaux et territoriaux, principalement par l’entremise de programmes comme le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, qui sont répartis selon un montant égal par habitant, ainsi que le programme de péréquation, qui apporte un soutien aux provinces dont la capacité fiscale est inférieure à la moyenne. Enfin, les paiements d’intérêts correspondent au coût du service de la dette accumulée à la suite des emprunts passés du gouvernement.

D’ici le milieu de la prochaine décennie, si la politique budgétaire actuelle est maintenue, le ratio de la dette nette fédérale totale au PIB devrait dépasser 50 %.

Les catégories de dépenses qui croîtront plus rapidement que les recettes sont surlignées en rouge. Celles-ci constituent les principales sources de pression sur les dépenses du gouvernement fédéral et sont donc les catégories qui présentent le plus d’intérêt. Pour atteindre l’objectif de porter les dépenses de défense à 3,5 % du PIB d’ici 2035, ces dépenses doivent passer d’un peu plus de 60 milliards de dollars actuellement à un peu plus de 160 milliards de dollars d’ici là, ce qui implique un taux de croissance cumulé de près de 10 % par an.

Les prestations aux aînés constituent également une source considérable de pression sur les dépenses, à mesure que la population vieillit et que de plus en plus de personnes deviennent admissibles à ces prestations, que l’on a par ailleurs rendues encore plus généreuses ces dernières années. Enfin, les transferts en matière de santé et la péréquation devraient croître plus rapidement que les recettes, tout comme les paiements d’intérêts. Ensemble, ces pressions entraîneront une croissance des dépenses fédérales totales plus rapide que celle des recettes dans les années à venir, à moins que des ajustements ne soient apportés aux politiques publiques.

Scénarios de retour à l’équilibre

Pour atteindre l’équilibre d’ici 2035, la croissance des dépenses fédérales devra ralentir par rapport à celle des recettes. Les recettes fédérales ont tendance à croître au même rythme que l’économie dans son ensemble. Or, l’économie canadienne devrait progresser, au-delà de 2029, à un rythme nominal (incluant l’inflation) moyen d’environ 3,8 % par an, ce qui correspond à peu près à la hausse des recettes fédérales totales prévue entre 2028 et 2029 dans le dernier budget. Pour la suite, on suppose donc que les recettes fédérales augmenteront à un rythme de 3,8 % par an(6).

Du côté des dépenses, les prestations aux aînés devraient croître à un taux de 4,9 % par an, là encore conformément au dernier budget. Les principaux transferts aux provinces devraient augmenter de 3,6 % par an, tandis que les dépenses directes non liées à la défense devraient diminuer de 1,2 % par an jusqu’en 2029, avant de revenir à une trajectoire de référence qui maintient leur niveau par habitant, ajusté en fonction de l’inflation. La discipline budgétaire que le gouvernement espère instaurer d’ici 2029 se traduirait par une réduction d’environ 13 % des dépenses directes non liées à la défense par rapport à 2025, grâce à ses efforts visant à examiner et à réduire les dépenses de fonctionnement dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental.

Le déficit fédéral de référence atteindra 117 milliards de dollars en 2035, en hausse par rapport au déficit de 57 milliards de dollars prévu par le gouvernement pour 2029.

Si les taux de croissance de tous ces postes se maintiennent, le déficit fédéral de référence atteindra 117 milliards de dollars en 2035, en hausse par rapport au déficit de 57 milliards de dollars prévu par le gouvernement pour 2029. Cette augmentation serait entièrement attribuable à la hausse des dépenses de défense. Pour rétablir l’équilibre, les mesures suivantes devraient donc être envisagées. (Leur incidence sur le déficit fédéral projeté pour 2035 est illustrée à la Figure 2.)

• Maintenir jusqu’en 2035 le rythme de réduction des dépenses directes hors défense. Prolonger au-delà de 2029 la politique actuelle de maîtrise des dépenses publiques permettrait de réduire d’environ 51 milliards de dollars le déficit projeté pour 2035. Cela équivaudrait à une baisse d’environ un cinquième du niveau réel de ces dépenses par habitant en 2035 par rapport à 2025.
• Ralentir la croissance des prestations aux aînés. Les prestations aux aînés devraient passer d’environ 2,6 % du PIB en 2025 à environ 3 % d’ici 2035. Ramener leur taux de croissance à environ 2,5 % par an après 2029 permettrait de les maintenir à 2,6 % du PIB en 2035 et de réduire le déficit projeté d’un peu plus de 19 milliards de dollars. Cela pourrait prendre diverses formes, comme le relèvement de l’âge d’admissibilité à la Sécurité de la vieillesse ou le resserrement des seuils de revenu. À titre de comparaison, le relèvement à 67 ans de l’âge d’admissibilité décidé par le gouvernement Harper en 2014, puis annulé peu après par le gouvernement Trudeau, représentait environ un tiers de 1 % du PIB. Dans ce scénario, une réforme d’une ampleur légèrement supérieure serait nécessaire, par exemple un relèvement de l’âge d’admissibilité à 68 ans.
• Modérer la croissance des transferts aux provinces. Les transferts aux provinces devraient croître de 3,6 % par an, soit le rythme prévu par le gouvernement entre 2028 et 2029. Ramener ensuite ce taux à environ 3 % par an, conformément au taux de croissance actuel du Transfert canadien en matière de programmes sociaux, permettrait de réduire le déficit de près de 6 milliards de dollars. Cela toucherait principalement le Transfert canadien en matière de santé et le régime de péréquation.
• Accélérer la réduction des dépenses directes hors défense. Porter à 3,6 % par an le rythme de réduction des dépenses directes hors défense, soit le triple du taux envisagé précédemment, permettrait de réduire d’environ 24 milliards de dollars le déficit projeté pour 2035. Cela représenterait une baisse nominale d’environ 30 % d’ici 2035 par rapport au niveau de 2025, et de près de 50 % en valeur réelle par habitant, une fois l’inflation prise en compte. Il s’agirait d’une contraction marquée des dépenses fédérales.

Sans accélération de la croissance économique, les compressions nécessaires dans d’autres domaines devraient être plus marquées.

Même combinées, ces mesures ne suffiraient pas à rétablir l’équilibre d’ici 2035. L’écart résiduel pourrait toutefois être comblé si la croissance économique du Canada était relevée d’un demi-point de pourcentage par an. Les mesures visant à accélérer la croissance pourraient notamment consister à mettre en œuvre des réformes fiscales neutres sur le plan des recettes afin d’améliorer les incitations à l’investissement, à alléger les contraintes réglementaires pesant sur les entreprises et à accroître les taux d’activité des Canadiens plus âgés.

Sans accélération de la croissance économique, les compressions nécessaires dans d’autres domaines devraient être plus marquées. Ramener, par exemple, le taux de croissance moyen des transferts aux gouvernements provinciaux et territoriaux à 1 % par an après 2029 ferait passer ces transferts de leur niveau actuel de 3,5 % du PIB à 2,9 % d’ici 2035. Cela suffirait à rétablir l’équilibre si cette mesure était combinée aux autres mesures de dépenses présentées ci-dessus, même sans hausse du taux de croissance économique.

Conclusion

Il n’existe aucune solution facile pour rétablir l’équilibre budgétaire fédéral d’ici 2035. Les hausses d’impôts ne constituent certainement pas, à elles seules, une option crédible. Pour y parvenir d’ici 2035 sans modifier les dépenses fédérales, et en supposant que les mesures de restriction des dépenses actuellement prévues prennent fin en 2029, la TPS devrait passer progressivement de son taux actuel de 5 % à 12,5 %. Une telle hausse dépasse largement ce qui serait politiquement envisageable.

Il faudra donc envisager une combinaison d’une croissance économique plus soutenue, d’ajustements aux recettes, de réformes substantielles des principaux transferts aux particuliers et de réductions des dépenses directes hors défense afin de corriger la trajectoire actuelle, devenue insoutenable, de la dette fédérale. Plus tôt ces discussions difficiles auront lieu, et plus tôt le public comprendra l’enjeu et adhérera aux solutions envisageables, moins l’ajustement sera coûteux.