De l’inefficacité des contre-mesures tarifaires

Point montrant que les contre‑mesures tarifaires sont généralement nuisibles et ne sont pas très utiles à titre d’instruments de politique publique destinés à influer sur la politique commerciale d’autres pays

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Ce Point a été préparé par Vincent Geloso, économiste senior à l’IEDM, en collaboration avec Renaud Brossard, vice-président, Communications à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Il est tout à fait compréhensible que les Canadiens soient irrités par le virage protectionniste qui s’opère aux États-Unis, après des décennies marquées par un accord de libre-échange qui s’est révélé hautement bénéfique(1). De fait, on constate que la rhétorique en faveur du libre-échange conserve encore un appui important au Canada, ce qui constitue un point très positif. La question qui se pose est maintenant de savoir quelle est la meilleure tactique à adopter face au protectionnisme de l’administration américaine. Quelle que soit la voie choisie – juridique, politique ou diplomatique –, les contre‑mesures tarifaires ont peu de chance de produire des résultats significatifs et elles finiront par nuire aux Canadiens.

Le protectionnisme, garant d’une croissance au ralenti

Ainsi que le souligne l’économiste Bryan Caplan, « le simple fait d’éviter de recourir à une courte liste de politiques économiques dont les conséquences désastreuses sont bien connues […] constitue déjà une condition suffisante pour assurer la croissance économique à long terme(2) ». Les politiques protectionnistes figurent sur cette liste. D’autres auteurs expriment la même idée en affirmant que « l’ouverture aux échanges commerciaux n’est pas une garantie de croissance économique, mais aucune économie nationale n’a connu de croissance à long terme sans miser sur le commerce extérieur et les investissements étrangers(3) ».

Deux raisons expliquent ceci. La première est qu’augmenter le coût des intrants importés a un certain nombre de répercussions économiques négatives : cela réduit la compétitivité des exportations, diminue la pression concurrentielle qui s’exerce sur les entreprises nationales (facilitant dès lors la collusion)(4) et réduit les gains découlant de la spécialisation ainsi que les économies d’échelle(5). Au bout du compte, cela ralentit la croissance(6). Cette première raison est familière à la plupart des gens.

La seconde raison, moins connue, est que les politiques protectionnistes incitent les groupes d’intérêt à consacrer des ressources afin de faire adopter des politiques qui leur profitent directement – bref, à faire du lobbying pour obtenir une protection. Les ressources ainsi consacrées à l’obtention d’une protection politique ne peuvent plus servir à financer des investissements afin de hausser la productivité au sein des entreprises. Au fil du temps, cela peut engendrer un mouvement de protection qui s’auto-alimente : plus la « rente » (avantage économique) rendue disponible par les barrières commerciales est importante, plus la coalition qui a intérêt à maintenir ces barrières devient puissante. Cette « recherche de rente » a un effet négatif sur la croissance économique beaucoup plus important.

Les contre‑mesures tarifaires engendrent ces deux effets. D’abord, elles réduiront le niveau de vie des Canadiens dès maintenant. En outre, à mesure que les entreprises se font plus nombreuses à demander leur part du butin, elles deviennent plus difficiles à abolir et pourraient devenir un frein permanent à la croissance économique(7).

Des mesures inefficaces sur le plan politique

Non seulement les contre‑mesures tarifaires sont généralement nuisibles et comportent d’importants inconvénients, mais leurs avantages supposés à titre d’instrument de politique publique destiné à influer sur la politique commerciale d’autres pays sont faibles, voire inexistants, pour les petites économies comme celle du Canada(8). La situation observée au Canada pendant la Grande Dépression en fournit une parfaite illustration.

Après un fort mouvement de libéralisation en 1913, les États-Unis ont opéré un virage marqué vers le protectionnisme dans les années 1920(9). Cela a culminé avec le dépôt de la loi Hawley‑Smoot en 1929 (Smoot-Hawley Tariff)(10), que le président Herbert Hoover a finalement signé en juin 1930. Le gouvernement canadien de Mackenzie King a exercé d’importantes pressions pour essayer de contrer l’adoption de cette loi tarifaire, laissant souvent entendre que, si la mesure était adoptée, le Canada prendrait « probablement des mesures de riposte(11) ». L’opposition officielle, c’est‑à‑dire les conservateurs de Richard B. Bennett, promettait des hausses de droits de douane encore plus fortes en représailles(12).

Des historiens de l’économie ont noté que, lorsque la loi Hawley‑Smoot fut finalement adoptée malgré les avertissements de mesures de représailles du Canada, « les plus importantes hausses des droits de douane à la suite de la promulgation de la loi Smoot-Hawley furent celles imposées par le Canada(13) ». Il y eut une première hausse, modeste, en mai 1930 (contrebalancée en partie par des réductions tarifaires visant des produits non américains, notamment ceux de l’Empire britannique). Toutefois, les conservateurs, beaucoup plus favorables aux mesures de représailles, remportèrent les élections de juillet 1930 et imposèrent, en septembre, d’importantes hausses tarifaires supplémentaires sur un large éventail de biens, dont bon nombre étaient principalement importés des États-Unis. Les contre‑mesures tarifaires ainsi imposées touchaient environ 30 % des exportations américaines vers le Canada(14). L’augmentation moyenne des droits de douane de 1928 à 1933 fut d’environ 20 %(15).

En utilisant les Statistiques historiques du Canada pour produire les mesures historiques conventionnelles de la rigueur tarifaire – les droits de douane perçus en proportion des importations – ainsi qu’une mesure semblable pour les États-Unis, on constate que le Canada a augmenté ses droits de douane en 1930 en réaction à la politique commerciale américaine. Toutefois, les contre‑mesures tarifaires n’ont eu aucun effet sur les droits de douane américains (voir la Figure 1), ce que d’autres paramètres de mesure permettent d’ailleurs de confirmer(16).

Bennett et les conservateurs ont réalisé l’inefficacité de la réponse tarifaire, ainsi que ses coûts économiques, et ont changé de cap(17). Par chance pour eux, les démocrates – qui étaient historiquement davantage associés à des positions favorables au libre‑échange – ont repris le pouvoir en 1932. Le secrétaire d’État du nouveau président, Cordell Hull, était un fervent défenseur du libre-échange(18). En 1934, le Congrès adopta la Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA), qui déléguait au président d’importants pouvoirs de négociation de réductions tarifaires réciproques avec d’autres pays, sans que le Congrès ait à tenir un vote pour chaque accord(19). Bennett put ainsi négocier un accord commercial réciproque avec les États-Unis, même si cet accord fut finalement signé par son successeur en 1935.

Les contre‑mesures tarifaires prises par le Canada n’ont donc jamais eu d’effet perceptible sur la politique commerciale américaine. Les grands vecteurs de changement furent les victoires des démocrates lors des élections de 1932 et l’adoption de la Reciprocal Trade Agreements Act en 1934, qui transforma fondamentalement la structure institutionnelle de la politique commerciale américaine.

En revanche, les contre‑mesures tarifaires ont bel et bien nui à l’économie canadienne. Il est certes difficile de distinguer les effets des mesures et contre‑mesures tarifaires de ceux imputables à l’effondrement plus généralisé du commerce international à cette époque. Pedro Amaral et James MacGee ont déterminé que la part du commerce du Canada avait diminué du tiers environ pendant la Grande Dépression et ils estiment que l’effondrement des prix des biens échangés, combiné à la rigidité des salaires au pays, peuvent être responsables d’environ la moitié de la contraction de l’économie canadienne durant la Grande Dépression(20). Les contre‑mesures tarifaires en sont certainement en partie la cause et ont exacerbé les répercussions de la Grande Dépression.

Conclusion

Il n’est pas facile de trouver des solutions efficaces pour composer avec la résurgence du protectionnisme aux États-Unis, surtout si l’objectif est de les amener à revenir à la table de négociation et à conclure un accord bilatéral de libre-échange. Il serait préférable de simplement faire abstraction du protectionnisme américain et d’envisager un régime de libre-échange unilatéral(21). Évidemment, un renouvellement de l’accord de libre-échange bilatéral avec notre partenaire commercial de loin le plus important serait souhaitable, mais il est difficile de savoir si un tel accord peut être conclu par la voie politique. Il est clair toutefois que les contre‑mesures tarifaires ne constituent en rien un instrument efficace. Elles imposent des coûts supplémentaires chez nous, sans offrir de mécanisme fiable permettant de contraindre les gouvernements étrangers à libéraliser leurs échanges commerciaux.