Comment réduire le coût de la construction en Ontario − La modernisation du secteur de la construction

Note économique qui présente des recommandations concrètes pour permettre une pleine concurrence entre les entreprises, dans le but d’optimiser l’utilisation des deniers publics

Le contexte économique des dernières années a fait augmenter de façon considérable les coûts des projets de construction. Bien que cette réalité soit celle de l’ensemble du pays, en Ontario, le cadre réglementaire du secteur de la construction comporte des défis additionnels qui en font grimper les coûts. Après analyse de l’application ou non du projet de loi 66 par les villes de Hamilton, Toronto et la région de Waterloo, les chercheurs de l’IEDM concluent que ce projet de loi comporte des angles morts et que le maintien du statu quo aura des répercussions majeures non seulement sur l’ensemble de l’industrie de la construction ontarienne, mais aussi sur les contribuables de la province.

En lien avec cette publication

The sky-high costs of public construction projects in Ontario (Sun Media Papers, 13 février 2022) Increased competition critical to counter rising construction prices, report finds (Daily Commercial News, 15 février 2022)

Cette Note économique a été préparée par Miguel Ouellette, directeur des opérations et économiste à l’IEDM, et Maria Lily Shaw, économiste à l’IEDM, en collaboration avec Gabriel Giguère, analyste en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Réglementation de l’IEDM vise à examiner les conséquences souvent imprévues pour les individus et les entreprises de diverses lois et dispositions réglementaires qui s’écartent de leurs objectifs déclarés.

La hausse marquée du prix des matériaux de construction jumelée aux perturbations dans les chaînes d’approvisionnement lors des dernières années ont fait augmenter de façon considérable les coûts des projets de construction. Bien que cette réalité soit celle de l’ensemble du pays, le cadre réglementaire du secteur de la construction en Ontario comporte des défis additionnels qui font davantage grimper les coûts de construction et ne mettent aucun Ontarien à l’abri de cette flambée des prix. D’abord, lorsque les entités effectuent des appels d’offres publiques pour la construction d’infrastructures, comme pour des écoles ou des hôpitaux(1), les formes d’évitement de la réglementation actuelle empêchent la saine concurrence entre les soumissionnaires, ce qui fait grimper les prix(2). Plus particulièrement, il s’agit des angles morts du projet de loi 66, notamment les Project Labour Agreement (PLA) restrictives, et la possibilité de désengagement de la loi lors de son adoption. Un deuxième facteur qui contribue à la flambée des prix de construction en Ontario est la rigidité des programmes de formation des métiers spécialisés qui limite le nombre de travailleurs disponibles sur le marché.

Le coût de construction des projets publics a une incidence directe sur le portefeuille de l’ensemble des contribuables ontariens. Cette publication présente des recommandations concrètes pour contrer la tendance à la hausse des prix de construction par une concurrence accrue.

L’importance du projet de loi 66

Le projet de loi 66, Loi visant à rétablir la compétitivité de l’Ontario en modifiant ou en abrogeant certaines lois, ayant force de loi depuis 2019(3), permet à différents acteurs publics − commissions scolaires, universités, hôpitaux, pour ne nommer que ceux-là − de prendre en considération l’ensemble des entreprises qualifiées lors d’appels d’offres pour un projet de construction public, sans égard à leur affiliation ou non à un syndicat. Avant que ce projet de loi ne soit adopté, les municipalités ontariennes qui souhaitaient construire ou rénover une infrastructure publique ne pouvaient ouvrir leur appel d’offres qu’aux entreprises de construction faisant partie d’un seul syndicat.

Cette règle injuste a empêché bon nombre d’entreprises de construction de l’Ontario et leurs travailleurs de soumissionner sur des projets d’infrastructures publiques, peu importe leur degré de qualification, leur caractère novateur ou le respect dont elles jouissaient. Par exemple, dans la région de Waterloo, ce sont 83 %(4) des entreprises de construction qualifiées qui n’étaient pas admissibles à soumissionner les marchés publics de projets de constructions. Cette mesure a coûté cher aux municipalités; certaines estiment avoir déboursé des millions de dollars additionnels chaque année en raison du faible nombre de soumissions et le manque de concurrence lors des appels d’offres(5).

L’adoption du projet de loi 66 est donc venue corriger une faille coûteuse dans le mécanisme d’appels d’offres publics grâce à la suppression des barrières à la soumission pour les projets de construction publics. Ce sont d’ailleurs les contribuables et l’ensemble des Ontariens qui en bénéficient aujourd’hui.

En effet, une étude menée deux ans après la suppression des restrictions dans la région de Waterloo a conclu que cette nouvelle mesure a donné lieu à une augmentation de près de 50 % du nombre de soumissions. Quant aux nombres d’entreprises uniques qui déposent une soumission auprès de la région, ce nombre est passé de 15 à 74. En d’autres mots, la région a pu recevoir des offres de près de cinq fois plus de soumissionnaires qu’elle ne le pouvait avant la suppression des barrières réglementaires(6). La concurrence accrue a permis à la région de Waterloo de réaliser des économies de 24 millions de dollars dans les deux premières années suivant la nouvelle législation en raison de la baisse de 14 % du prix moyen de la soumission gagnante(7). Cette tendance a été observée dans d’autres régions également, comme dans la Ville de Hamilton, où on estime avoir réalisé des économies jusqu’à hauteur de 21 % en moyenne dans les coûts de construction de projets publics, soit 7 millions de dollars en un an(8).

Les angles morts de la loi visant à rétablir la compétitivité en Ontario

Malgré l’avancée indiscutable qu’il représente, ce projet de loi n’est guère une panacée puisqu’il comporte des angles morts qui empêchent son adoption uniforme à travers la province. En effet, certaines municipalités et entités publiques utilisent des méthodes pour contourner les effets désirés de cette Loi de façon à conserver l’obligation d’engager des travailleurs affiliés à un seul syndicat ou un groupe de syndicats, soit par l’entremise de PLA restrictives ou en se désengagent complètement de la Loi, comme l’a démontré la Ville de Toronto. C’est ce type d’obstacles à la compétitivité de l’industrie de la construction en Ontario qui doit être supprimé afin de libérer pleinement le potentiel d’économie que pourraient réaliser les contribuables.

PLA restrictives

Une PLA restrictive est une entente volontaire convenue entre une entité publique et un syndicat et qui a comme objectif d’assurer une certaine stabilité pour un projet de construction pouvant avoir des impacts économiques importants, comme un hôpital ou une école(9). Ce type d’entente est à proscrire complètement puisqu’il permet à la municipalité ou à l’entité publique, qui a convenu de l’entente, d’offrir aux entreprises affiliées au syndicat cosignataire l’exclusivité pour les soumissions sur le projet de construction concerné; soit très précisément la pratique que le projet de loi 66 visait à abolir(10).

Il sera possible de prendre la pleine mesure de ces ententes lorsque la construction du nouveau campus Civic de l’hôpital d’Ottawa sera terminée, car les responsables du projet se sont engagées dans une PLA restrictive(11). Selon nos estimations préliminaires, le projet pourrait coûter entre 168 et 525 millions de dollars additionnels aux contribuables d’ici 2028 en raison de cette entente(12). Il est inacceptable pour une entité publique de faire payer davantage les contribuables en octroyant l’exclusivité à un certain groupe de travailleurs affiliés. Et en plus du fait que les revenus provenant des taxes et impôts sont mal gérés, de tels ententes font que plusieurs professionnels de métiers qualifiés ne peuvent pas être embauchés.

Devant ce constat, le gouvernement ontarien doit mettre en place une règle claire auprès de l’organisme gouvernemental responsable de soutenir les activités en matière d’infrastructure publique, soit Infrastructure Ontario(13). De façon concrète, il doit interdire les pratiques qui font obstacle à la saine concurrence entre les entreprises de construction qualifiées quand vient le temps de soumissionner un marché public.

L’exception torontoise

Lors de la sanction royale de la Loi de 2019 visant à rétablir la compétitivité de l’Ontario, les entités concernées étaient libres de se désengager à l’intérieur des trois premiers mois(14) de son adoption, et ce, de façon irréversible(15). C’est ce qu’a fait Toronto lorsque les élus de la ville ont pris comme décision de conserver le caractère hermétique du secteur de la construction pour les projets d’infrastructures publiques, rien de moins qu’une forme de statu quo(16), et ce, malgré le consensus observé dans les études empiriques qui confirme − à répétition − les bienfaits de la concurrence dans le domaine de la construction et les économies tangibles qu’ont réalisées d’autres municipalités qui, elles, ont adopté la Loi de façon majoritaire(17). En 2019, c’est plus de 1,5 milliard(18) de dollars qui a été dépensé en infrastructures publiques à Toronto. Selon les estimations du Conseil municipal de la Ville de Toronto, celle-ci pourrait économiser 1,7 %(19) si elle ouvrait les appels d’offres à toutes les entreprises aptes à soumissionner. On calcule alors que le montant total de fonds publics qui a été gaspillé en 2019 s’élève à au moins 25,94 millions de dollars(20).

Cependant, l’estimation du Conseil municipal a été sévèrement critiquée par certains chercheurs comme étant incomplète(21). D’autres études plus crédibles estiment que les économies potentielles d’une ouverture du processus d’appel d’offres pourraient s’élever de 8 % à 25 %(22) pour ainsi atteindre entre 122 M$ et 381 M$(23) pour l’année 2019 seulement.

Des économies dans ce secteur donneraient d’ailleurs une bouffée d’air aux écoles publiques de la métropole. En effet, les Torontois ne sont que trop familiers avec les prix exorbitants que paie la commission scolaire du district de Toronto pour les travaux réalisés dans les écoles publiques par les compagnies ayant remporté les appels d’offres : la facture d’installation d’une prise électrique dans une bibliothèque scolaire s’élève à 3000 $, et la pose d’un taille-crayon d’une valeur de 17 $ ne coûte pas moins de 143 $(24).

Maintenir le statu quo aura des répercussions majeures pour l’ensemble de l’industrie de la construction ontarienne, mais aussi pour les contribuables de la province. En prenant la décision de se retirer du projet de loi 66, la Ville de Toronto impose à l’ensemble des contribuables de la province de verser davantage de leur argent durement gagné pour la construction de nouvelles infrastructures publiques dans la ville la plus peuplée du Canada(25), alors que cet argent pourrait servir à améliorer le niveau de vie des familles ontariennes. Ainsi, afin d’assurer la meilleure gestion possible des deniers publics, la Ville de Toronto devrait envisager d’autres mesures législatives qui obligeraient ses entités publiques à réaliser tous les projets de construction par le biais d’un processus d’appel d’offres ouvert à tous les entrepreneurs qualifiés, quelle que soit leur affiliation syndicale. En d’autres mots, le gouvernement de l’Ontario devrait modifier la Loi ou adopter une mesure pour le secteur de la construction dans la Ville de Toronto afin que l’ensemble des entreprises et travailleurs qualifiés puissent travailler.

La rigidité des programmes de formation pour les métiers spécialisés

Le portrait de la situation de la main-d’œuvre dans le secteur de la construction est sombre et des réformes dans la structure des programmes de formation devront être réalisées pour agrandir le bassin de travailleurs dans cette industrie importante.

Avec un manque à gagner de 100 000 employés au cours des prochaines années, le secteur de la construction ontarienne est devant un défi de taille(26). Qui plus est, la reprise économique postpandémie et le développement du secteur de la construction à long terme risquent d’être ralentis par le manque de main-d’œuvre(27). En raison des retards qu’elle entraîne, notamment dans le secteur de la construction, cette pénurie de main-d’œuvre fait augmenter le prix des différents projets d’infrastructure. Bien que le gouvernement ait investi 90,3 millions de dollars par le biais de la Stratégie relative aux métiers spécialisés afin d’inciter les Ontariens à entreprendre et terminer des études liées aux métiers spécialisés, un plus grand nombre de mesures structurantes sont requises afin de renverser la dynamique de la province, en commençant par les programmes de formation pour les métiers spécialisés(28).

L’une des mesures à mettre en place pour pallier la situation est la suivante : remplacer la certification (qui dépend d’un nombre d’heures effectuées) par un système modulaire qui mesure et prend en considération les compétences. Un système rigoureux et adapté permettrait de s’assurer que l’individu en apprentissage ait acquis l’ensemble des compétences nécessaires pour être apprenti dans le métier choisi, peu importe la manière dont celui-ci les a acquises. Aussi, un processus de certification modulaire permettrait aux individus n’ayant pas complété leur formation pour un métier spécialisé, d’effectuer sur un chantier les éléments pour lesquels ils sont certifiés.

De cette manière, l’industrie de la construction sera munie d’une structure de certification académique permettant de former davantage de travailleurs qualifiés pour les différents métiers spécialisés et, donc, de répondre aux besoins grandissants du marché.

Conclusion et recommandations

Les économies qu’ont réalisées les villes grâce au projet de loi 66 viennent confirmer l’importance d’un bassin d’appel d’offres diversifié et concurrentiel dans l’approvisionnement municipal et les effets négatifs des politiques qui servent à restreindre la concurrence entre les entreprises qui, sans ces restrictions, seraient qualifiées pour soumissionner sur des projets de construction municipaux. Le cas de Toronto est un exemple patent de dilapidation des deniers publics avec plusieurs centaines de millions de dollars gaspillées pour l’année 2019 seulement(29). Qui plus est, la mise à mal de la concurrence par l’utilisation de PLA restrictives est une méthode à proscrire pour l’optimisation de l’argent des contribuables.

À cette réalité s’ajoute une sévère pénurie de main-d’œuvre qui pourrait fortement affecter la reprise économique du secteur de la construction ontarienne. Selon la Banque du Canada, les secteurs touchés par une pénurie de main-d’œuvre sont 65 % plus susceptibles de faire face à un faible développement économique(30).

Afin d’arriver à ouvrir le secteur de la construction ontarienne pour permettre une pleine concurrence entre les entreprises, dans le but d’optimiser les deniers publics des contribuables, nous recommandons au gouvernement ontarien les mesures suivantes :

• Mandater Infrastructure Ontario d’établir un cadre réglementaire clair afin qu’aucun appel d’offres ne puisse empêcher une entreprise en règle ou un travailleur qualifié de soumissionner, et ce peu importe l’affiliation syndicale. La possibilité de faire des PLA restrictives doit donc être abolie pour le secteur public.
• Inciter la Ville de Toronto d’ouvrir les appels d’offres à la concurrence, peu importe si les entreprises sont affiliées à un syndicat.
• Diviser la certification des programmes de métiers spécialisés par bloc modulaire pour reconnaitre les compétences acquises des apprentis à chaque étape de leur progression.