Avancées dans les échanges bilatéraux au Canada: une promesse de reconnaissance mutuelle réciproque dans le commerce interprovincial

Note économique montrant comment l’économie canadienne pourrait croître considérablement si les provinces adoptaient des lois de reconnaissance mutuelle avec le reste du pays, à l’image de celle de la Nouvelle-Écosse

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Cette Note économique a été préparée par Trevor Tombe, Senior Fellow à l’IEDM, en collaboration avec Gabriel Giguère, analyste senior en politiques publiques à l’IEDM, et Krystle Wittevrongel, directrice de la Recherche à l’IEDM. La Collection Réglementation de l’IEDM vise à examiner les conséquences souvent imprévues pour les individus et les entreprises de diverses lois et dispositions réglementaires qui s’écartent de leurs objectifs déclarés.

Le vaste territoire du Canada et la structure décentralisée de son gouvernement sont à l’origine d’enjeux uniques en matière de commerce intérieur. Les provinces jouissent d’une autonomie et de pouvoirs réglementaires importants à l’égard de nombreuses activités économiques, de sorte qu’il existe une panoplie de règles, de règlements, de normes et d’exigences en matière de certification qui varient d’une région à l’autre(1). Cela rend le commerce interprovincial plus coûteux, plus complexe et plus frustrant. Un produit ou un service conforme aux règles d’une province peut nécessiter de nouveaux tests, des démarches administratives supplémentaires, voire des modifications conceptuelles, pour répondre aux exigences d’une autre province.

Les décideurs politiques sont depuis longtemps à la rechercher de solutions, qu’il s’agisse de l’Accord de 1995 sur le commerce intérieur, du Nouveau partenariat de l’Ouest de 2010 ou de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) de 2017(2). Toutefois, les progrès demeurent lents. L’harmonisation de la réglementation d’une province à l’autre est complexe et chronophage.

La reconnaissance mutuelle : une solution de rechange pour libéraliser le commerce interprovincial

En revanche, la reconnaissance mutuelle – c’est-à-dire l’acceptation automatique des biens et services approuvés sur le territoire de l’une ou l’autre des parties – constitue une solution plus pratique et plus politiquement réalisable. Elle ne nécessite pas d’harmonisation complète à l’échelle du Canada, tout en réduisant les barrières pour les consommateurs et les entreprises(3). Surtout, elle permet aux provinces d’agir sans attendre.

Elle diffère aussi de la libéralisation unilatérale, qui consiste à ouvrir le marché d’une province aux biens et services approuvés ailleurs(4). Mais sans accès réciproque aux marchés des autres provinces, les avantages peuvent être plus difficiles à démontrer. À l’inverse, les accords mutuels entre deux ou plusieurs provinces permettent aux gouvernements de présenter les réformes comme une source de valeur ajoutée pour toutes les parties. La réciprocité procure aussi une forme de sécurité aux provinces réformatrices : elles peuvent justifier les modifications réglementaires dans le cadre de la négociation d’un partenariat, plutôt que comme un assouplissement de leurs propres normes.

La reconnaissance mutuelle – c’est-à-dire l’acceptation automatique des biens et services approuvés sur le territoire de l’une ou l’autre des parties – constitue une solution plus pratique et plus politiquement réalisable.

Concrètement, la reconnaissance mutuelle à grande échelle, entre plusieurs provinces, demeure difficile à mettre en œuvre(5). C’est pourquoi les accords bilatéraux ou entre petits groupes peuvent s’avérer plus viables. Ils limitent le nombre de divergences réglementaires à gérer et offrent un plus grand contrôle aux gouvernements. Les provinces qui partagent les mêmes intérêts – qu’ils soient géographiques, économiques ou politiques – peuvent également agir plus rapidement. C’est d’ailleurs ce que certaines semblent déjà faire.

La nouvelle approche de la Nouvelle-Écosse : l’Ontario et l’Île-du-Prince-Édouard lui emboîtent le pas

Notamment, la Nouvelle-Écosse a récemment mis en place une nouvelle approche qui pourrait changer la donne en matière de libéralisation du commerce intérieur. Le 26 mars 2025, elle a adopté le projet de loi 36, la Free Trade and Mobility Within Canada Act (la Loi sur le libre-échange et la mobilité au sein du Canada)(6). Bien que bref, ce projet de loi est d’une grande portée. Pour les provinces qui accordent la réciprocité, la Nouvelle-Écosse acceptera, sans tests ni frais supplémentaires, tous les biens dont l’utilisation est approuvée dans l’autre province, même s’ils ne respectent pas techniquement les normes locales.

Fait important, le projet de loi s’applique également aux services. Les professionnels autorisés à exercer dans les provinces réciproques seront, à quelques exceptions près. Comme les services représentent une part considérable du commerce interprovincial, cela pourrait constituer une avancée majeure.

Cette tendance s’étend également à d’autres régions. Le projet de loi 2, la Loi de 2025 pour protéger l’Ontario en favorisant le libre-échange au Canada, adopte un ton plus prudent en insistant sur la réciprocité, mais s’aligne néanmoins sur l’approche de la Nouvelle-Écosse(7). Le Nouveau-Brunswick s’est joint à ces deux provinces par le biais d’un protocole d’entente, et a conclu une entente supplémentaire avec Terre-Neuve-et-Labrador(8). De son côté, l’Île-du-Prince-Édouard a déposé un projet de loi semblable, intitulé Interprovincial Trade & Mobility Act (Loi sur le commerce interprovincial et la mobilité)(9).

Ces zones émergentes de libre-échange infranational semblent constituer la voie privilégiée par de nombreuses provinces et méritent, à ce titre, un examen attentif. À cette fin, la présente Note économique s’appuie sur des données commerciales détaillées et une modélisation économique pour quantifier les gains potentiels associés aux accords de reconnaissance mutuelle comme ceux conclus par la Nouvelle-Écosse.

Comment évaluer les effets de la libéralisation du commerce

Comment estimer les effets économiques de cette libéralisation du commerce intérieur? Bien qu’il existe plusieurs méthodes possibles, nous utilisons ici un modèle computationnel de l’économie canadienne, largement reconnu et fréquemment cité dans les recherches universitaires et les analyses de politiques publiques(10). Ce modèle permet essentiellement de quantifier les coûts actuels du commerce interprovincial, ainsi que les gains potentiels associés à leur réduction.

Le principe est le suivant : les coûts des échanges commerciaux sont déduits en comparant les flux commerciaux interprovinciaux actuels avec ceux qui pourraient être observés au sein d’un marché sans barrières. Dans un tel marché, les acheteurs seraient exposés aux mêmes incitations, peu importe l’emplacement du fournisseur. Par exemple, si les frais de livraison étaient uniformes, le fait que le fournisseur soit basé à Halifax ou à Hamilton n’aurait aucune incidence pour les acheteurs. Bien entendu, les coûts liés aux échanges commerciaux ne sont pas tous une question de politiques. La géographie, la langue et les préférences ont aussi leur rôle à jouer. Notre modèle tient compte de ces éléments pour isoler les coûts dits « excédentaires », plus susceptibles d’être attribuables à la réglementation. Ce sont ces barrières que les accords en matière de commerce intérieur visent à éliminer.

Pour les provinces qui accordent la réciprocité, la Nouvelle-Écosse acceptera, sans tests ni frais supplémentaires, tous les biens dont l’utilisation est approuvée dans l’autre province, même s’ils ne respectent pas techniquement les normes locales.

Il s’agit d’une méthode éprouvée, utilisée à l’échelle internationale, notamment par la Banque mondiale(11), pour évaluer les frictions commerciales. Une fois ces coûts estimés, le modèle simule les effets de leur suppression sur plusieurs indicateurs, comme la production, l’emploi, les prix et d’autres variables économiques, dans l’ensemble des différentes provinces.

Les résultats de ce type de simulation sont robustes et couramment utilisés dans l’évaluation des accords commerciaux. Appliqués à l’économie intérieure du Canada, ils permettent de mieux comprendre les gains potentiels d’une réforme. Même si les données précises varient selon les hypothèses retenues, l’ordre de grandeur et la tendance générale offrent aux décideurs une bonne indication de l’ampleur des gains liés à la levée des obstacles au commerce interprovincial, comme l’illustrent les exemples ci-dessous.

Gains économiques potentiels de la reconnaissance mutuelle entre la Nouvelle-Écosse et l’Ontario

La nouvelle législation de la Nouvelle-Écosse en matière de reconnaissance mutuelle constitue un bon point de départ pour évaluer le potentiel d’une réforme du commerce intérieur à l’échelle infranationale. À partir des données détaillées de Statistique Canada pour 2021, nous estimons que – en moyenne et en tenant compte de la situation géographique – les coûts des échanges commerciaux de la Nouvelle-Écosse ajoutent environ 15 pour cent au coût d’expédition des biens et services au-delà des frontières provinciales(12). Cette majoration est particulièrement élevée pour les services, soit environ 24 pour cent, contre seulement 4 pour cent pour les biens.

Cela suggère que les frictions liées à la réglementation et aux autorisations, plutôt que les enjeux de transport ou de logistique, sont les principales barrières et offrent donc une excellente occasion de réforme. Le coût des échanges varie aussi selon la province partenaire. Les barrières sont relativement peu nombreuses entre l’Ontario et l’Alberta (environ 11 pour cent), légèrement moindres avec la Colombie-Britannique (8 pour cent), mais plus importantes avec le Québec (18 pour cent) et particulièrement élevées avec le Manitoba, la Saskatchewan et les autres provinces de l’Atlantique, où elles atteignent près de 20 pour cent.

Il importe de souligner que les avantages de la réduction de ces barrières dépendent non seulement de l’ampleur des coûts du commerce, mais aussi du volume total des échanges. La Figure 1 illustre la valeur totale des biens et services échangés entre la Nouvelle-Écosse et chacune des autres provinces. D’après les données de 2021, le principal partenaire commercial de la Nouvelle-Écosse est l’Ontario, avec près de 11 milliards $ d’échanges. Le Québec suit avec plus de 5 milliards $, tandis que le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard représentent ensemble environ 4,3 milliards $. Terre-Neuve-et-Labrador, la Colombie-Britannique et l’Alberta affichent chacune plus d’un milliard de dollars, alors que les échanges avec la Saskatchewan et le Manitoba se chiffrent en centaines de millions.

Quelles seraient donc les retombées économiques potentielles d’un accord de reconnaissance mutuelle entre la Nouvelle-Écosse et l’Ontario?

De manière générale, notre modèle estime qu’un tel accord pourrait accroître le PIB du Canada d’environ 4,1 milliards $. Sans surprise, c’est la Nouvelle-Écosse qui en bénéficierait le plus, avec une croissance annuelle estimée à environ 2800 $ par personne. Pour l’Ontario, les gains seraient d’environ 100 $ par personne.

Il pourrait être tentant de croire que seuls l’Ontario et la Nouvelle-Écosse bénéficieraient de ces retombées, mais leur portée est en réalité bien plus vaste. Les chaînes d’approvisionnement nationales relient l’activité économique des provinces entre elles, si bien qu’un accord bilatéral peut avoir des retombées positives ailleurs. Nous estimons que l’Alberta gagnerait environ 15 $ par personne et la Colombie-Britannique quelque 9 $. Bien que modestes en apparence, ces gains témoignent de la valeur d’une reconnaissance mutuelle à l’échelle nationale. La seule exception concerne Terre-Neuve-et-Labrador, qui pourrait subir une légère baisse d’environ 4 $ par personne – probablement en raison du déplacement de l’activité économique vers l’Ontario ou la Nouvelle-Écosse. Bien que limité, cet exemple illustre bien la manière dont les accords bilatéraux pourraient inciter d’autres provinces à se joindre au mouvement pour éviter d’être laissées pour compte.

Les barrières les plus importantes – et donc les gains les plus significatifs découlant de leur suppression – concernent les services, dans la mesure où les règles d’autorisation et de certification limitent souvent la capacité de travailler au-delà des frontières provinciales.

Les avantages se manifestent également sur les salaires et les prix. L’élimination des barrières commerciales permet de réduire le coût des intrants et les prix pour les consommateurs entre les provinces. Dans le cas des services – où le coût moyen des échanges s’élève à environ 16 pour cent – l’élimination des barrières commerciales pourrait entraîner une baisse marquée des prix transfrontaliers(13). Dans l’ensemble, notre modèle prévoit une augmentation des salaires de 4,1 pour cent en Nouvelle-Écosse, tandis que le coût moyen des biens et des services y diminuerait d’environ 1,2 pour cent. En Ontario, les prix baisseraient légèrement, d’environ 0,1 pour cent, ce qui reflète les retombées plus étendues, bien que plus modestes, de la réforme.

Les gains liés aux zones de libre-échange bilatérales au Canada

Après avoir examiné les accords potentiels entre la Nouvelle-Écosse et l’Ontario, il convient maintenant de s’intéresser à d’autres ententes bilatérales possibles. La valeur de chaque partenariat varie, comme le montre le Tableau 1. Un accord entre la Nouvelle-Écosse et la Colombie-Britannique pourrait générer des gains de 1 milliard $; contre 2,5 milliards $ avec l’Alberta, 1,5 milliard $ avec la Saskatchewan et 700 millions $ avec le Manitoba. Dans les provinces de l’Atlantique, une reconnaissance mutuelle avec le Nouveau-Brunswick pourrait produire 5,3 milliards $, et 3,2 milliards $ avec Terre-Neuve-et-Labrador. Le gain le plus élevé, estimé à 5 milliards $, proviendrait toutefois d’un accord avec le Québec. Bien que l’économie de l’Ontario soit plus importante, les coûts commerciaux plus élevés avec le Québec rendent la réduction de ces frictions plus payante. En excluant le Québec, les partenaires les plus lucratifs pour la Nouvelle-Écosse semblent être l’Ontario et le Nouveau-Brunswick.

Au-delà de la Nouvelle-Écosse, de nombreuses paires de provinces pourraient profiter de l’adoption d’accords de reconnaissance mutuelle élargis. Par exemple, si l’Alberta et la Colombie-Britannique adoptaient un accord inspiré de celui de la Nouvelle-Écosse, le PIB du Canada pourrait croître d’environ 26 milliards $. Sans surprise, le gain potentiel le plus important proviendrait d’une entente entre l’Ontario et le Québec, mais les plus petites provinces pourraient elles aussi bénéficier de retombées considérables. Un accord entre la Nouvelle-Écosse et l’Île-du-Prince-Édouard, par exemple, ferait augmenter le PIB national de 1,8 milliard $, ce qui se représenterait un gain par habitant d’environ 1000 $ en Nouvelle-Écosse et de plus de 6800 $ à l’Île-du-Prince-Édouard.

Bien que ces exemples portent sur des accords bilatéraux, des ententes plus vastes regroupant plusieurs provinces pourraient générer des retombées encore plus importantes.

Conclusion

Bien que les détails de leurs accords respectifs restent à finaliser, les provinces qui envisagent la reconnaissance mutuelle avec la Nouvelle-Écosse réagissent à ce qui pourrait être un tournant décisif dans les politiques de commerce intérieur du Canada.

Les accords qui reconnaissent largement les réglementations, les qualifications et les normes de l’une ou l’autre des parties peuvent produire des bénéfices économiques importants, tant au niveau provincial que national. Les citoyens en tirent profit sous forme de salaires plus élevés, de prix plus bas et d’un meilleur niveau de vie. Dans les plus petites provinces, les gains par habitant peuvent atteindre plusieurs milliers de dollars par an. À l’échelle nationale, les retombées se chiffrent en milliards de dollars.

Dans un contexte de faible croissance de la productivité, la libéralisation du commerce intérieur pourrait être l’un des rares leviers permettant de générer des gains durables.

Les barrières les plus importantes – et donc les gains les plus significatifs découlant de leur suppression – concernent les services, dans la mesure où les règles d’autorisation et de certification limitent souvent la capacité de travailler au-delà des frontières provinciales. Bien que ces enjeux soient souvent présentés comme des questions de mobilité de la main-d’œuvre, il s’agit plus fondamentalement de barrières au commerce des services. Pour que la reconnaissance mutuelle réalise son plein potentiel économique, les accords doivent aller au-delà de la simple relocalisation : ils doivent permettre aux professionnels de travailler d’une province à l’autre sans devoir obtenir une nouvelle autorisation, passer des examens ou remplir de nouvelles formalités administratives.

Ces estimations reposent sur un modèle économique éprouvé, fondé sur des données commerciales réelles, mais il ne s’agit pas de prévisions. Les coûts liés au commerce intérieur ne sont pas directement observables, et les résultats reflètent des ajustements à long terme, et non des effets immédiats. Les gains s’accumuleraient progressivement, à mesure que le capital et la main-d’œuvre sont redéployés vers des usages plus productifs. Cela dit, la tendance et l’ordre de grandeur des bénéfices sont clairs. La Nouvelle-Écosse, rejointe par l’Ontario et l’Île-du-Prince-Édouard, s’est engagée sur une voie plus ambitieuse. Si elles sont pleinement mises en œuvre, ces initiatives pourraient marquer un véritable changement de cap. Dans un contexte de faible croissance de la productivité, la libéralisation du commerce intérieur pourrait être l’un des rares leviers permettant de générer des gains durables. Les autres provinces auraient intérêt à en prendre bonne note. La prospérité du Canada pourrait bien en dépendre.